“森林资源”概念的法律冲突其解决方案

森林法的修改已经提上了议事日程,“森林资源”是其中重要内容之一.国家林业局起草的森林法草案关于森林资源的定义引起了法律冲突,这是由于森林法的目的追求摇摆不定和历史原因导致的.森林法作为资源保护法,重在生态价值的追求,在森林法的修订中必须体现这一精神指向,森林资源的概念也应从这一角度进行定义,据此可将《森林法》第2条拟定为：“在中华人民共和国领域内从事森林资源生态价值和其他非经济价值保护、利用的,都必须遵守本法.森林资源,是指森林、林木、林地以及其他各种生物相互作用、相互依存的动态复合体.”

[关 键 词 ]森林资源；法律冲突；森林法；生态价值

[中图分类号]D922.63 [文献标识码]A [文章编号]1004-518X（2012）07-0153-07

高利红（1970-）,女,中南财经政法大学法学院教授、博士生导师,主要研究方向为环境与资源保护法学；

刘先辉（1976-）,男,中南财经政法大学法学院博士生,主要研究方向为环境与资源保护法学.（湖北武汉 430073）

本文系教育部人文社会科学重点研究基地重大项目“环境法律主体研究”（项目编号：10D820006）的阶段性成果之一.

“森林资源”概念的确定是整个《森林法》的起点,事关森林法保护对象范围之确定和精神指向,因此,该概念是本次森林法修改中的核心问题.在国家林业局起草的《中华人民共和国森林法》（修订草案）[以下简称《森林法》（修订草案）或修订草案]第2条规定了森林资源的概念,就内容而言,它将《森林法实施条例》中的规定直接转换而来.如若坚持此规定,不但会引起概念上的法律冲突,也不符合现代森林法的主要目的.因此,本文就此展开探讨,以其从法律价值追求的角度对《森林法》的保护对象予以界定,凝练森林法中森林资源的概念,为我国《森林法》（修订草案）中的第2条拟定提供明确建议,并化解森林资源保护与物权保护之间的概念张力.

一、问题的提出：“森林资源”概念引起的法律冲突

（一）《宪法》、《物权法》和《森林法》中关于森林资源权属的规定

关于森林资源的权属,《宪法》、《物权法》和现行《森林法》十分明确：《宪法》第9条规定,矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源,都属于国家所有,即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外.《物权法》第48条规定,森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源,属于国家所有,但法律规定属于集体所有的除外.《森林法》第3条规定,森林资源属于国家所有,由法律规定属于集体所有的除外.

从制定主体上看,前两者是全国人民代表大会,森林法是全国人民代表大会常务委员会.从法律效力上来说,宪法属于国家的根本大法,具有最高的法律效力；物权法属于“民事基本制度”中的基本法律；森林法属于立法法第7条第3款规定的“全国人民代表大会制定的法律以外的其他法律”.从总体上来说,得出“森林资源只能属于国家或者集体所有”结论,法律位阶分明,制定主体错落有致,术语表述准确,权属清楚明晰,不可能产生歧义.

(二)《森林法实施条例》中“森林资源”概念引起的法律冲突

国家林业局起草的《森林法》（修订草案）第2条规定：“在中华人民共和国领域内从事森林、林木的培育种植、采伐利用和森林、林木、林地的保护、经营、管理、监督活动,都必须遵守本法.森林资源,包括森林、林木、林地以及依托森林、林木、林地生存的野生动物、植物和微生物.森林,包括乔木林、竹林和国家特别规定的灌木林.林木,包括乔木、竹子和国家特别规定的灌木.林地,包括郁闭度0.2以上的乔木林地以及竹林地、灌木林地、疏林地、采伐迹地、火烧迹地、未成林造林地、苗圃地、林业生产附属用地、县级以上人民政府规划的宜林地.林地的范围,由县级以上人民政府制定的林地保护利用规划确定.县级以上人民政府已经在林权登记簿或者林权证上登记的土地,应当确定为林地.”就“森林资源”而言,该条款由“行政法规”——《中华人民共和国森林法实施条例》的规定上升到“法律”规定,原文不动放在修订草案之中.

孤立地看本条内容,并无瑕疵.该条款不但规定了森林法的保护范围,而且还明确了森林资源所包括的诸多要素：森林、林木、林地、野生动植物和微生物等.抛开其他的要素不谈,结合宪法、物权法的规定,分析森林资源的子内容——林木：森林资源只能属于国家或者集体所有,林木属于森林资源的一部分,按照三段论的推理方式,我们很容易得出——林木也只能属于国家或者集体所有.

这个结论与现行的法律规定和基本理论不符.公民个人种植的林木,毋庸置疑享有林木所有权,宪法、物权法和森林法等毫无疑问地承认并予以保护.如此悖论的背后隐藏着哪些原因呢?如何解决这种法律冲突呢?本文以下展开探讨.

二、法律冲突原因分析

现代法治国家都存在着完备的法律体系.在组成法律体系的诸多法律之中,法律规则的数量更是浩如烟海.由于立法界限不清、利益多元化和认识差异等各方面的原因,不可避免地会出现“两个或者两个以上的不同法律同时调整一个相同的法律关系,而在这些法律关系之间产生矛盾的社会现象.一般说来,只要各法律对同一问题做了不同的规定,而当某种事实又将这些不同的法律规定联系在一起时,便产生了法律冲突”.法律冲突分为显性冲突和隐性冲突两种形态.显性法律冲突是由于法律规范、法律条文在规定上的不一致、不衔接,从而使法律规定的权利之间存在冲突.这种冲突可以通过立法技术的提高而逐渐减少.隐性法律冲突不能从条文中发现,只能在法律实践中暴露出来.它其实就是法律适用上的冲突,就是不同主体依据不同的法律规范活动、行使权利（力）时,甚至包括同一主体依据不同法律规范活动时而产生的冲突.

如前文所述,我国宪法、物权法对同一事物——森林资源的权属做出了法律规定,森林资源只能属于国家或者集体所有.在阐述森林资源内涵时,《森林法》（修订草案）将林木等内容纳入森林资源的范畴.按照法律逻辑的推理方式,我们可得出结论：林木也只能归属国家或者集体所有.这显然不符合基本的法律常识,并和现行的其他法律规定相冲突.这种冲突需要通过法律推理和实践体现出来,属于隐性冲突.笔者认为,发生冲突有以下原因： （一）根本原因：森林法立法目的变迁

1.历次森林立法目的回顾与评价

（1）1963年《森林保护条例》

1963年5月20日,国务院颁布的《森林保护条例》是新中国成立以来对森林资源进行全面、系统保护的第一部行政法规.该条例第1条直接规定了立法目的：为了保护森林,防止火灾、滥伐和防治病虫害,以促进林业生产.《森林保护条例》（简称《条例》）包括总则、护林组织、森林管理、预防和扑救火灾、防治病害虫害、奖励和惩罚以及附则等7章,共计43条.除去政治性语言和政策宣示之外,《条例》提出要建立健全护林组织保护森林资源,把预防和扑救火灾、防治病害虫害技术规范上升到法律层次；在森林管理上提出保障国家、集体的森林和个人的林木所有权、集体林采伐批准、订约采伐制度和木材运输证明制度等.《条例》中没有规定“森林资源”的具体含义,也没有对“森林资源”进行过多的阐述.

就《条例》的具体内容而言：第一,该《条例》注重从技术角度对森林资源进行保护；第二,由于当时实行计划经济,没有对林木交易等经济属性作出鼓励性规定,更不可能提及它的生态价值和其他非经济价值,立法目的中“促进林业生产”,可以被理解成“最大限度满足社会的经济需要”.例如当时的《人民日报》在配发的社论中开宗明义指出：“森林在整个国家经济建设中占着非常重要的地位.森林保护得好不好,对工农业生产和人民日常生活都有重大的影响.”虽然该社论也强调了森林资源生态属性的重要性,但不过是“传统农耕型文明形态基础之上的朴素的直觉主义的环境思想”的体现.随着“文化大革命”对法治的践踏和破坏,我国森林资源状况并没有因为该条例的颁布得到改善,反而由于对经济属性的追逐,大量森林被采伐,森林资源变得日渐匮乏.例如20世纪30年代长江上游森林覆盖率达30%,到60年代降至10%；云南省1949年森林覆盖率为50%,到1980年却只有25%.1973-1976年第一次全国森林资源清查结果为12.7%；1977-1981年第二次清查为12.0%.

（2）1979年《中华人民共和国森林法（试行）》

1979年2月23日,第五届全国人民代表大会常务委员会第六次会议通过了《中华人民共和国森林法（试行）》.《中华人民共和国森林法（试行）》第1条规定了该法立法目的：森林是国家的重要资源,能够提供木材和各种林产品,满足国家经济建设和人民生活的需要；能够调节气候、涵养水源、保持水土、防风固沙,保障农业、牧业的发展；能够防治空气污染,保护和美化环境,增强人民身心健康.为了加快造林速度,加强森林保护管理,合理开发利用森林资源,特制定森林法.《森林法（试行）》包括总则、森林管理、森林保护、植树造林、森林采伐利用、奖励与惩罚和附则等7章,共计42条.

从《森林法（试行）》第1条规定来看,立法者已经认识到森林资源同时具有经济价值、生态价值和其他非经济价值,并试图从法律上对它的多重价值进行保护.但在面临多重价值排序时,立法者毫不犹豫地将经济价值放在首位,然后考虑的才是生态价值和其他非经济价值.《森林法（试行）》的具体内容将这一立法目的体现得更为明显,虽然规定了林业基金保护制度以增加对森林资源生态价值和其他非经济价值的保护,但并没有阻挡住立法者对追求森林资源经济价值的渴望：根据培育、保护和利用森林的目的划分林种、专门设置了“森林采伐利用”一章等.当时林业部副部长罗玉川也不得不承认：“不认识林业和农业、牧业互相依存的关系,对林业抓得不紧,重砍轻造的倾向没有根本纠正.”

（3）现行《中华人民共和国森林法》

现在实施的《中华人民共和国森林法》是1984年9月20日第六届全国人民代表大会常务委员会第七次会议通过,并经1998年、2009年两次修正的.《森林法》第1条明确规定了该法的立法目的：为了保护、培育和合理利用森林资源,加快国土绿化,发挥森林蓄水保土、调节气候、改善环境和提供林产品的作用,适应社会主义建设和人民生活的需要,特制定本法.现行《森林法》包括总则、森林经营管理、森林保护、植树造林、森林采伐、法律责任和附则等7章,共计49条.

从法律规则上来看,1984年,立法者已经意识到了森林资源具有经济、生态等多重价值,并将森林资源的“蓄水保土、调节气候、改善环境”等生态价值放在首位,其次才是“提供林产品”等经济价值.虽然我国1998年、2009年对森林法进行两次修订,但是并不涉及立法目的,这反映了立法者对该立法目的的满意,并认为它符合现阶段林业的定位和发展方向.虽然立法目的确认了森林资源的多重价值并将生态价值放在首位,但值得注意的是：整部法律中涉及生态价值和其他非经济价值的条款并不多,制度设计比较原则,有的还停留在摸索阶段.反观森林资源的经济价值,条款众多且立意明确,整个森林法简直就是一部规范森林资源经济价值利用的法律.从森林法的保护对象上看更为明显：1984年森林法第2条规定是“从事森林的采伐利用、培育种植、经营管理活动”；1998年修改时调整了顺序,并增加了“森林、林木、林地的经营管理活动”；2009年没有做改动.从保护范围“森林、林木的、培育种植、采伐利用和森林、林木、林地的经营管理活动”来看,“森林、林木和林地”都被视为民法上的物并进行交易,生态价值和其他非经济价值根本不是森林法的保护对象.

2.森林法立法目的的变迁是导致法律冲突的根本原因

法律是以国家强制力为保障的社会规范,它通过调整人们的行为达到维护社会稳定的目的.根据法律的规定,指引人们应该为、可以为和禁止为的行为.“但是,社会生活情势的不断变化,却要求法律根据其他社会利益的压力和种种危及安全的新形式不断作出新的调整.因此,法律秩序就必须既稳定又灵活”.自新中国成立以来,我国共经历了三部森林法规,两次修改.笔者认为,对森林法修改是必要的,但是这种既有抛弃原有的法律条文,另立炉灶（例如《森林法（试行）》对《森林保护条例》的取代的方式,又有在原有的法律条文的基础上,进行适时调整作渐进改动（例如1984年《森林法》,后经1998年、2009年两次修正）的方式,对法律稳定性与灵活性是一种极大的破坏,发生法律冲突便不难理解. 立法目的是立法者基于对社会现实的认识,在立法过程中所追求的或者欲实现的,并最终为该法律制度或者规定所表现出来的主观愿望或者理想.法律制度是立法目的的表现形式,立法目的对法律制度具有指导作用,一个属于法律实践,一个属于法律意识,两者同属于法律文化的组成部分.在法律文化中,一定的法律意识在很大程度上制约与影响法律实践.我国林业发展正处于转型期,森林法立法目的经历了只追求森林资源经济价值、意识到森林资源具有多重价值、形式上把多重价值用法律的形式固定下来三个过程,而现行森林法虽然经过数次修改,但是仍沿用1979年通过的《森林法（试行）》的整体框架、章节设置,并没有发生颠覆性的变化,法律规则做的也仅是修修补补的调整.这种法律规则的滞后性与立法目的的适度超前性发生了矛盾,是造成法律冲突的根本原因.

(二)直接原因：法律认识的局限性

法律是社会生活的反映,它来源于社会生产活动,并依赖于人的主观认识通过法律条文的形式表现出来.由于认识的局限性,人们在认清事物的本质道路上不是一帆风顺的.一方面,人类认识能力是有限的：立法者不可能在一开始就对所有事物有着全面深刻认识,并把握其内部的发展规律,“既不能洞悉广泛复杂的社会关系的全部,也不能将所认识到的社会关系毫无偏差地反映到法律中”,进而制定出完美无瑕的法律；另一方面,人类的认识能力是不断发展的：借助于科学技术的进步,人类对事物的认识能力逐渐加强,必然会对原来事物的认识不断加深.正是通过这种否定之否定规律,使人们认清事物的本质.

对于森林资源多重价值的认识,我国也经历了曲折的过程.如前文所述,在最初的森林法的规定中,立法者只是认识到了它的经济价值,认为森林资源的主要任务就是提供木材和其他林产品,满足国家经济建设和人民生活的需要,并没有认识到它的生态价值和其他非经济价值.森林资源及内部诸要素被视为民法意义上的物,并通过合同法、物权法等民事领域内的法律进行调整.随着森林被采伐、植被遭到严重破坏和环境的不断恶化,人们逐步认识到森林资源不但具有经济价值,而且还具有固碳释氧、降温杀菌等生态价值和其他非经济价值.需要法律对它的生态价值和其他非经济价值确认、保护,并制定、设计具体的制度予以规范.这种对森林资源认识的局限性,正是造成法律冲突的直接原因.

(三)客观原因：“森林资源”自身的丰富性和价值多元性

“词典不仅是具有独特风格法官解释工具,而且给我们展示了语言自身的各种内涵.”《现代汉语词典》是这样解释“森林”的：“通常是指大片生长的树木,林业上指在相当广阔的土地上生长的很多树木,连同在这块土地上的动物以及其他植物所构成的整体.森林是木材的主要来源,同时有保持水土、调节气候、防止水、旱、风、沙等灾害的作用.”而“资源”是指“生产资料或者生活资料的天然来源”.生态意义上的森林资源是指“在一定空间范围内,植物、动物、真菌、微生物群落与其非生命环境,通过能量流动和物质循环而形成的相互作用、相互依存的动态复合体”.在《森林法》（修订草案）中“森林资源”则是“包括森林、林木、林地以及依托森林、林木、林地生存的野生动物、植物和微生物”.

通过比较我们可以发现：一般意义上的“森林资源”和法律意义上的“森林资源”并不相同：一般意义上的森林资源不仅强调森林资源的经济价值,亦注重它保持水土、调节气候等生态价值的表达,更注重将它作为一个整体发挥其作用；而法律上的森林资源诸要素被视为法律关系的客体,人为地予以分割,并制定不同的法律予以规定,来满足人类对经济利益的追求.这种分割式的立法,不但无法对森林资源诸要素进行穷尽保护,而且忽视了森林资源内部诸要素作为整体所具有的生态价值和其他非经济价值,从而造成了法律冲突.

三、法律冲突的解决途径

(一)立法目的明确化：森林资源的可持续发展

面对日益严重的环境问题,人类提出了新的环境观——可持续发展.可持续发展是人类在痛定思痛后,对人与自然之间的关系重新认识的结果,“最少引入了两个层面的关系,即人类与自然、当代人与后代人”.它强调人类在追求健康而富有成果的生活权利的同时,应当坚持与自然和谐相处,而不是凭借手中的技术和投资,采取竭尽资源、破坏生态和污染环境的方式进行；并且当代人在追求今世发展与消费时,应当承认并做到使自己的机会和后代人的机会平等,不允许剥夺后代人本应当合理享有发展的机会.可持续发展不仅从时间维度将“发展”扩展到代际与代际之间,而且从空间的维度将“发展”扩展到本地区、本国,甚至国家与国家之间的区域.

将“森林资源可持续发展”作为森林法的主要立法目的之一并固定下来,可以解决对森林资源概念化解释而引起的法律冲突.森林资源不仅为社会提供林木、各类林产品等经济价值,更为重要的是,它还具有调节、保持水土、固碳释氧、净化空气、消除噪音等功能,为社会提供生态价值和其他非经济价值.将“森林资源可持续发展”作为主要立法目的之一,能够从法律上保障森林资源的生态价值和非经济价值不仅能为当代人所使用,而且还可以为下一代人所拥有.另外,更是由于森林资源所提供的生态价值和其他非经济价值所具有的流动性、消费的非排他性,使得森林资源带来的效益早已超过了森林所在地,进而影响到该地区、该国家乃至全球.因此,从时间的维度和空间的维度上来看,森林资源自身恰恰契合可持续发展的要求,将其作为森林法主要立法目的,可以避免法律冲突.

值得注意的是,笔者用的是“森林资源的可持续发展”而非“林业”的称谓.除了“森林资源”自身的丰富性之外,“林业”一词涵盖的狭窄性也决定了不宜将它作为森林法的立法目的.《现代汉语词典》对“林业”是这样解释的：“培育和保护森林以取得木材和其他林产品的生产事业.”通过词义辨析,“林业”仍然被定义为“业”,目的是为社会提供更多的经济价值,不能涵盖“林”所提供的生态价值和其他非经济价值.随着时代的发展,人们不再局限于享受森林资源提供的林木、林产品等经济利益,而把它扩展到对生态价值和其他非经济价值追求.因此,“森林资源的可持续发展”较为合适. （二）调整范围的扩大：增加生态价值与其他非经济价值的内容

从现行法律规定来看,森林资源包括要素众多：森林、林木、林地以及依托森林、林木、林地生存的野生动物、植物和微生物等内容.从物权法的角度上看,这些要素大多可以归属于民法上的物,并能为物权法所调整.物权法是确定财产归属、交易和增进财产利用的法律,其目的在于充分发挥物的经济功能.在现行森林法规定中森林经营管理、森林采伐等章节,都是基于这种目的,意图充分发挥森林资源的经济功能设置具体条款.作为特殊意义的物,森林资源诸多要素,还具有生态价值和其他非经济价值,这种双重价值导致了对人类的双重功能：物权法对其经济价值予以承认并提供保护,森林法对其生态价值和其他非经济价值予以承认并进行保护.这种双重属性在理论上的分类是成立的,但是在现实操作中却是密不可分的.正是两部法律之间缺乏沟通与协调,造成了法律规范之间的隐性冲突.

森林资源是典型的资源性物,除了为社会提供林木、林产品满足人类的生产生活需要之外,它还具有调节、保持水土、固碳释氧、净化空气、消除噪音等生态属性,这些属性带来的“利益”是实实在在的.随着生产力水平的提高、人口的增长和人类对高品位生活的向往,清洁的水和空气、宁静的生活环境、优美的自然景观等越来越成为大家追求的目标,但是这种资源的稀缺性特征却日渐显露,在人类的生存利益和生产利益对环境的需求上,开始产生对立并形成日趋激烈的竞争态势,原有的制度设计已经无力解决这些矛盾和冲突.在这种情况下,社会有必要对人类追求的利益——经济利益、生态利益和其他非经济价值利益做出制度性安排,通过权利的重新配置,来平衡与制约人与人之间因利用稀缺性资源而发生的关系.民法、物权法等法律对它的经济价值的归属、分配和交易进行规定,而现行森林法还没有对它的生态价值和其他非经济价值进行确认,导致了法律冲突.因此,将森林资源的生态价值和其他非经济价值纳入森林法的调整范围,不仅是未来森林法必须规定的内容,而且还应与民法、物权法的协调做好制度性安排.

(三)具体制度设计：生态与其他非经济价值的固定化

将森林资源的可持续发展作为立法目的、把生态价值和其他非经济价值纳入森林法的保护范围,可以将森林法定位为“森林生物多样性保护与可持续利用法”而非“森林资源保护与利用法”,也是理念上从“人类中心主义”到“生态人类中心主义”转变的具体体现.除了通过理念转变打破将森林资源局限在经济价值范围之内的思维定式之外,我国还需要改变现有森林法的体例结构,将森林资源的生态价值和其他非经济价值用法律制度固定下来,把经济价值的规定与现行物权法、合同法等法律做好衔接,避免与它们发生冲突.

现有森林法的章节结构、林种划分等内容,是按照培育、保护和利用森林的主导目的为标准设置的,并不能真正反映森林资源本身具有的多重价值.笔者认为：解决法律冲突的最直接方式,莫过于从法律（即将来的森林法）层次上强化生态价值和其他非经济价值,弱化经济价值.具体说来,首先应当专门设置篇章,对森林资源的生态价值和其他非经济价值进行确认、保护甚至交易；其次,提出具体的制度设计：可以继续执行已经较为成熟且实施多年的林业基金制度,专门用于造林育林；可以扩大森林生态效益补偿基金制度的范围,为生态林集中分布区提供法律上的保障；可以参考国际上碳汇交易制度,保护与外国、国内地区之间就环境使用权达成的交易.这些仅是现有的制度设计,我们亦可以探索新的制度,以利于森林资源的生态价值和其他非经济价值得到充分保护.

四、结论

综上所述,森林资源的生态价值与其他非经济价值是人类生存和发展的重要条件,和经济价值一道共同满足人类物质、精神需要.国家林业局草拟的《中华人民共和国森林法》（修订草案）第2条仍按照传统思维方式对现行《森林法》的保护范围进行修改,对森林资源的生态价值与其他非经济价值考虑不足,这种方式并不可取.笔者认为,我国《森林法》（修订草案）第2条应当做如下规定：“在中华人民共和国领域内从事森林资源生态价值和其他非经济价值保护、利用的,都必须遵守本法.森林资源,是指森林、林木、林地以及其他各种生物相互作用、相互依存的动态复合体.”

[责任编辑：叶萍]