陕西省地热资源开发利用和法律保护

摘 要 地热资源在现代社会被认为是一种新型的清洁能源,与其他可再生能源相比,具有强大的市场竞争力.陕西省蕴藏着丰富的地热资源,地热资源被广泛应用于各个方面.但是地热资源开发利用过程中存在一些问题.在分析地热资源的发展优势的基础上,立足于陕西省地热资源开发利用现状,探析陕西省地热资源开发利用过程中存在的问题,就如何实现地热资源可持续发展提出法律建议,对陕西省地热资源实现可持续发展有重大指导意义.

关 键 词 地热资源 可持续发展 法律建议

基金项目：本论文得到陕西省社科基金项目——《陕西省地热资源开发利用法律问题研究》的资助项目编号：12E035.

作者简介：杨航征,西安建筑科技大学思政院,教授,研究方向：资源与可持续发展；韩晓旭,西安建筑科技大学华清学院学籍部,研究方向：资源与可持续发展.

中图分类号：D922.6文献标识码：A文章编号：1009-0592（2013）10-284-02

陕西省蕴藏丰富的地热资源,尤其是关中盆地地区,地热资源颇为丰富.近年来,陕西省的西安及周边地区人们开发利用地热资源活动逐渐增多,甚至出现了地热资源开发利用新.目前学者主要是从地质水文角度研究地热资源,很少涉及到法律层面.从法律角度研究陕西省地热资源如何实现可持续开发利用,对陕西省的地热资源发展和经济进步有重要意义.

一、陕西省地热资源现状及存在的问题

陕西省地热资源的分布与地质条件密切相关,陕西省内的地热资源集中分布在西安市、咸阳市等地区,关中盆地分布居多.随着社会发展和科技进步,陕西省关中盆地地热资源开发利用活动日益频繁,地热资源的开发利用给人们的生活带来巨大的社会效益.

(一)陕西省地热资源开发利用过程存在的问题

1.地热资源利用方式较单一

目前陕西省对地热资源的开发利用还处于初级阶段,人们对地热资源的利用仅限于使用地热水进行洗浴、取暖等,地热资源工业利用或更深层次的开发利用尚未普及,地热资源利用方式单一,浪费现象十分严重.此外,地热资源缺乏梯级开发利用,一些地热井的地热水使用后直接排放,高温热水浪费严重,多数地热井的地下水未得到充分使用.

2.政府投入不足,技术研发应用不到位,地质基础工作滞后

陕西省政府对地热资源的勘查、开发和技术研发的资金投入较少,没有设立专门的开发基金,多数地热井的开采风险由开发单位独自承担,由于资金投入不足,开采风险较大,一些开发主体没有使用先进的技术进行勘查开发,地热资源开发利用工作相对滞后.截止目前,陕西省内的地热资源的储藏量和可开采量尚未确定,直接影响地热资源开发利用规划的编制以及实施.

陕西省地质基础工作滞后,也间接影响着地热资源的后续开发利用工作的开展.例如,地热地质研究工作不扎实,地热资源评价工作不及时开展,地热资源可开采量模糊不清；地热资源开发利用缺乏相应的依据,地热资源统一管理有困难；缺乏地热资源动态监测站点,一些地热井档案资料缺乏,地热资源管理工作不规范等,严重影响地热资源的科学管理和进一步研究.

3.融资机制不健全

地热资源的开发利用需要足够的资金做支撑.然而,目前陕西省政府关于地热资源管理的相关政策不健全,一些银行等金融机构对地热资源的支持力度不够,多数地热资源开发单位自身资金不足,加上缺乏政策上的支持和引导,开发单位吸纳社会资金渠道较窄,融资能力有限.个别单位只重视眼前的利益,为了降低成本获取最大利益,不愿进行设备和技术投资,滥采和过度开采现象普遍存在,地热资源浪费严重,这些都不利于地热资源的可持续发展.

4.重视开发,忽视地热资源回灌

陕西省在开发地热资源过程中,过度重视开发,忽视了地热水回灌,一些地热井在开采后没有及时进行地热水的回灌,直接影响地热井的怎么写作寿命.如果不及时回灌,一味开发地热资源,那么整个地下水系统的水位会持续下降,地面沉降程度越来越严重,势必危害城市建筑安全.此外,由于未采取尾水回灌,越来越多的负面效应也将日益显现出来.

(二)陕西省地热资源立法存在的问题

1.对地热资源缺乏科学合理的认识和规划

地热资源不同于其他可再生能源,是一种新型的清洁能源.现阶段人们对地热资源缺乏科学合理的认识,尚未完全了解地热资源的价值和意义.由于人们对地热资源的认识不到位,地热资源勘查、开发和利用活动也受到影响,地热资源的开发潜力难以得到准确评估.目前,陕西省尚未制定出统一的地热资源开发利用的长远规划,一些地热资源开发单位无节制地开采地热资源,在利用地热资源时也毫无计划,造成资源综合利用程度和综合经济效益低下.

2.地热资源法律体系不健全

尽管陕西省自上世纪末开始进行地热资源的研究、勘查和开发,但是到目前为止,陕西省只有个别市区制定了有关地热资源开发利用和发展的相关管理办法或条例,陕西省还没有出台一部关于全省地热资源的管理法律,不利于解决地热资源开发过程导致的生态问题.

3.地热资源法律制度不完善

（1）法律中虽然规定了开发使用地热资源可以享受优惠政策、投资地热资源可以享受减免税收政策和国家配套资金政策,但是这些优惠政策能真正落实的很少.例如,《咸阳市地热资源管理办法（试行）》中规定了给予地热供暖企业城市供热管网的建设补助,但是目前没有一家企业得到这项补助,政策没有根本落实.（2）管理体制混乱.具体到咸阳市,虽然法律规定地热资源开发利用规划由市国土资源局（市地热办）负责,但与其他水利和矿产资源部门摩擦不断,对地热资源的日常工作管理带来很大影响.（3）缺乏地热资源梯级开发利用的规定.地热资源相关法律法规没有规定人们在开发利用地热资源时应该合理规划、梯级开发、综合利用,容易导致资源浪费严重.（4）没有规定排放尾水温度标准,一些高温地热尾水直接排放后,引起环境污染. 二、陕西省实现地热资源可持续发展的法律对策

(一)出台陕西省地热资源管理办法

地热资源管理办法是地热资源管理工作的依据,对地热资源的可持续发展有重要意义.陕西省实现地热资源的可持续发展,首先要加强地热资源调查评估工作,准确掌握陕西省地热资源的分布状况、可开采量等,根据地热资源的基本情况编制《陕西省地热资源开发利用规划》,为开发利用地热资源提供合理的依据.建议陕西省人大根据全国人大制定的地热资源相关法律,结合陕西省内实际情况,尽快制定颁布《陕西省地热资源管理办法》.《陕西省地热资源管理办法》中应该明确规定地热资源的管理机构、地热资源相关法律制度等,为全省实现地热资源有效管理提供依据.此外,陕西省有关地热资源开发利用的法规和规章以及规范性文件,也应该以《陕西省地热资源管理办法》为依据,适时作出相应调整,以便与其他地热资源法规相一致,构建和谐完整的地热资源法律体系,更好地怎么写作地热资源开发利用工作.

(二)健全地热资源开发利用法律制度

1.地热勘查评价制度

地质勘查评价是开发地热资源的前提.建议组建专业的地热资源勘查队,鼓励勘察人员使用先进技术掌握地质条件,结合当地实际情况,制定合理的开发方案,依据开发方案进行施工,实现地热资源科学有序开发利用.陕西省境内拥有丰富的地热资源.地热资源勘查评价工作可以采用政府投资和商业性投资相结合的办法进行.建议陕西省政府制定选拔专业勘查技术人员的办法,定期组织专业勘查人员参加培训,提高专业技能,更新地热资源地质勘查评价工作的技术力量,为地热资源开发利用提供技术保障,使这一宝贵资源得到开发利用.

2.有限开采制度

保护性限额开采自然资源是资源得以持续发展的关键.开发利用地热资源也应该严格执行保护性限额开采制度.开发利用地热资源,必须严格依照地质基本条件、地热资源实际赋存状况和地热资源开发规划,坚持总量控制和限量开采相结合.建议陕西省国土资源厅每年年初向开发单位下达地热资源开采指标,地热资源开发单位在开采过程中时刻以保护性开发为原则,必须在核定的开采指标内开采资源,禁止超指标开采地热资源.开发单位应该根据相关规定,按时向主管部门报送地热资源的开采量、开采水温、排放量、排放尾水的标准、地热水回灌量等资料,实现地热资源有效动态监测,主管部门也可以根据开发单位报送的相关资料进一步调整地热资源的开采指标.

3.动态监测评价制度

加强地热开发过程的监督管理,对地热资源实施动态监测评价,是开发利用地热资源的根本保障,是促进地热资源持续稳定有序发展的手段.建议陕西省相关部门借鉴国外先进国家经验,采取人工监测和自动监测相结合的方式,实施动态监测双轨制.实现地热资源动态监测,首先是使用先进技术建立网络覆盖式的自动化监测系统；其次,在自动化监测系统达到稳定时,建立人工监测机制,旨在弥补自动化监测的遗漏与不足,例如人工监测可以补测数据或是进行机器维修.

(三)完善政策激励制度

1.税收优惠制度

建议陕西省相关部门在制定地热资源管理办法和其他相关法规时,参照其他可再生能源发展政策,规定地热资源发展的一些优惠政策制度.比如,对使用先进技术开发地热资源、综合利用地热资源的开发单位减免采矿权使用费和采矿权价款；通过奖励积极进行地热回灌的地热开发单位、免征地热矿产资源费,调动开发单位的回灌积极性；对大力使用地热资源的企业给予一定的经济激励与补偿等.

2.地热资源专项基金制度

建议陕西省政府设立地热资源专项基金,加快研发地热资源开发利用的先进技术,支持建立地热资源示范区,扩大地热资源新产品的研制,充分调动开发主体的积极性.除了建立地热资源专项基金制度,建议相关部门拓宽融资渠道,将政府指导和市场激励相结合,鼓励投资多元化,多渠道为开发地热资源筹集资金.

(四)加强地热资源相关配套措施建设

1.加强地热资源回灌

地热资源回灌工作对地热资源实现可持续发展起着十分重要的作用.陕西省政府应集中物力和财力,鼓励人们进行地热资源回灌方面的研究.建议政府相关部门借鉴地热资源发展较快的国家和地区的经验和技术,组织专业人员到河北、天津等兄弟城市参观考察,开展技术交流,学习先进技术.陕西省在重视地热资源开发时,务必加强地热研发工作,尤其是地热回灌研究,为地热资源的循环持续发展提供保障.

2.结合当地文化建立地热示范区

结合陕西当地文化,采用一流技术,建立地热资源示范区是地热资源产业化发展的重要手段.地热资源用途广泛,可以用以供暖、洗浴、农业种植以及观光旅游等许多方面,但是开发单位应该根据陕西省当地条件,特别是关中盆地一些文化名胜区的实际情况,选择特色地热资源发展项目.陕西省内关中盆地,尤其是西安周边地区文化底蕴深厚,文物资源丰富,建议陕西省政府部门结合当地实际,加强地热与旅游业、娱乐业、农业等行业的相互渗透,使游客既旅游观光,又能泡温泉做足疗解除一天的疲劳,走出一条特色旅游之路.