信访制度的功能缺位信访法律制度的完善

摘 要 ：本文从我国目前信访制度的研究现状入手,分析了学界形成的三种学说,并对信访制度存在的合理性、信访功能的缺位以及信访制度的完善等问题进行了探讨.

关 键 词 ：信访制度,功能缺位,权利救济

我国现代信访制度自建国初期建立以来,作为我国法律制度中的救济渠道之一,一直受到政治学家、法学家的高度重视.自2005年我国《信访条例》重新修订颁布之后,各界学者更是结合我国经济转型期的特点与需要,对信访制度作了更加深入的研究.这些研究主要集中于信访制度存在的合理性、信访与诉讼以及其他非诉解决机制之间的关系、信访制度的完善等问题.信访制度无疑是一种纠纷解决方式,也是我国目前确立但世界各国却未曾采用的一种制度.我国学界更多的是从社会学的角度对此问题进行了解读,向我们展示了信访制度在我国的发展前景,但作为一种纠纷解决方式,我们更应从权利救济法律制度的角度对此进行更为深入的探讨.我国信访制度首要解决的问题是,其与同样具有纠纷解决功能的司法制度之间是否存在契合性的问题,进而需要对我国现行信访制度的功能缺失问题作出深入探讨,在此基础上对我国信访制度的完善给出合理的建议.因此,笔者拟从以下几个方面对此问题进行分析和探讨,以求教于学界.

一、我国信访制度存在的必要性问题

对我国信访制度是否与我国的司法制度相契合,学者、专家们却有着自己的独到见解,但主要集中反映为以下三种观点：第一种观点支持信访制度的存在,这些学者认为信访制度的存在具有合理性,是我国自古以来长期存在的,符合我国社会文化现状的、继司法救济、行政救济途径之后的另一实现正义的补充救济途径[1],但部分学者对此不完全赞同,他们认为,我国的信访制度有其存在的合理性,但需要进一步予以完善、创新,以使信访者能够更好、更快、更便捷的实现权利的救济[2],还有部分学者对信访制度存在的合理性持否定态度,其认为“排斥对司法制度利用的同时,也就排斥了对法律的利用”①信访制度对冲突和纠纷的解决机制越完善,其“超级法院”的作用越明显,民众就越有可能忽视法律和司法制度,法律至上的权威和现代法治原则就越难以深入人心.[3]

由此可见,学界对于信访制度主要形成了三种学说,即信访否定说、信访折衷说,信访肯定说.笔者认为,上述三种学说中,信访折衷说较为可取,其既肯定了信访制度存在的合理性,同时又指出必须在发展中不断对信访制度进行完善发展.信访制度存在的合理性主要体现在如下几个方面：一是信访制度对我国传统纠纷解决方式的一种肯定和发展.信访制度并非是认为新创造出的一种纠纷解决制度.我国有着悠久的信访历史,当事人之间的纠纷不仅可以通过调解以及司法等途径得以解决,其还可通过向相关行政部门反映最终可以得以解决.我国这种悠久的信访历史决定了信访制度具有良好的群众基础,是老百姓所熟悉的能够解决其纠纷的一种方式.信访制度的这种历史性决定了我们不能忽视甚至无视其存在,更应在传承历史的基础上,对这种制度进行发展和完善,更好的怎么写作于百姓,而不应否定这种制度本身的历史存在,二是信访制度与诉讼制度具有兼容性,两种并非是矛盾和冲突的纠纷解决方式.否定信访制度存在的主要观点是认为,信访制度与诉讼制度不具有兼容性,信访制度必然会损害司法的权威性.事实上,司法的权威性主要源自司法体系自身的完善性和司法的公正与高效,信访制度的存在并非是削弱司法权威的主要原因.诚然,司法判决生效后,当事人仍可通过信访渠道反映情况,但如司法判决是公正的,这种反映的直接结果是对司法判决的确认,但如果司法判决本身就存在问题,则这种信访反映,可促使司法部门有错必纠,从而能够更好的维护司法的权威.当然也必须承认的是,信访而不信法在一定程度上会造成司法资源的浪费,和当事人缠诉情况的出现,对司法权威会造成一定冲击,这应主要从信访与司法的衔接和互动中寻找解决问题的方法,而并不是否定信访制度的理由,三是从我国的现实来看,由于我国尚未建立起完善的法律制度,当事人通过司法途径解决纠纷的愿望并非完全可以得以满足,信访制度是对司法制度的一种补充,两者完全可以相互协调和配合,更好的发挥解决纠纷的综合功能.

二、现行信访制度的功能缺位

1、信访机构设置上的功能缺位

信访制度作为我国一种收集和反映民情的制度设计,在听取社会民众呼声和实现社会公正等方面曾起到过一定的权利救济作用.但是由于信访机构设置的缺陷,导致信访制度原有的联系群众、反映社情民意的作用趋于弱化.我国信访的高层管理机构主要由党、政府、人大、法院和检察院五个部分组成,主要负责处理来自相关领域的社会信息反馈,而涉及的问题基本上是需要政府来解决的.因此,存在一个由各相关信访机构向政府移交的过程,实际上对于大部分需要处理的信息只发挥了接受并传递信息的功能,这样的制度设计在功能上影响了沟通的速度和质量.在政府机构的设置中,信访部门的层级管理关系始终没有建立,没有像政府部门那样严格的垂直领导关系,也不是实权部门或要害部门,没有独立的执行力.各级信访部门设置规格不统一,职能交错,缺乏内在的沟通和协调,信息不能实现充分的共享,一个信访事件能在一个层级被解决是很罕见的.信访资源被大量浪费,有时还常常出现多重受理或互相推诿的情况.我国信访条例的规定比较原则化,没有具体的实施细则,使得信访机构在设置上权力功能有限,效率不高,不能在同级政府部门间完整的解决信访事件.

2、信访程序设置上的功能缺位

“程序是法律的生命形式,是法律的内在生命的表现”,实体权利的实现依仗于完善的司法程序的保障.争议解决机制如若想实现正义的终极目标,则必须在立案、审理至判决结案的一系列过程中做到程序的完善及公开、公正,这样才能保障实体权利保护的形式公正.信访作为我国行政救济途径之一,由于程序上的非制度化、制度上的不健全性,缺乏清晰、普适的运作规则,导致信访的实际功能发挥被限制,信访制度的运作初衷被扭曲.信访制度中没有设置具体的案件收费标准,因此导致群众在选择救济途径的过程中错误的认为信访是没有成本的.但信访在实际的解决过程中所花的时间成本和费用远高于司法救济途径的成本.信访事件在信访部门得到反映,后经层层批转到基层政府和司法部门来解决,为此耗费大量人力、物力、财力,造成资源浪费.更为重要的是信访部门在这样的运作过程中取得了部分司法救济职能,但又不能完全按照司法部门的程序进行案件的处理,破坏了司法制度公正性的价值追求,削弱了地方各级政府和司法部门的权威性. 3、信访制度终极目的满足上的功能缺位

信访制度的功能已经由过去的反映民情转向现在的民众要求解决问题,双方所追求的终极目标也已发生转移.现代者的目的很明确就是要彻底按照自己的心里预期解决个人或所代表的群体的具体事宜,而接访部门却依然遵从着信访制度制定的初衷希望从个别的信访事件中发现社会或人民群众中存在的普遍性问题,做到发映民情、传达民意的作用,尚未跟上者目的追求转变的步伐.根据我国信访制度的设计目的,接受信访的部门并不是具体问题的解决者,它只起到“上传下达”的作用,没有赋予它强制执行权来保障具体事宜的解决,因此需要通过相关的有直接关系的具体政府部门来解决.国家机器的管理者,希望通过制定完善的信访管理制度达到通过个别反映全部的辩证思路,对国家进行实施全面、完善、公平、公正的管理,同时也希望通过对个别问题的解决以达到稳定社会的作用.但由于制度执行者的个人素质、学识的完善程度、对社会的理解程度、对制度的掌握程度直接导致制度在实施过程中的目的缺位.对于者来说,信访制度没有给他们提供具体的信访规程,因此什么样的做法有效,能达到自己的预期目的,就采用什么样的方法来实施.于是社会上出现了以“闹”取胜的各种方法,为了达到尽快解决、优先解决的目的集结越来越多的人参与信访事件.最终政府疲于奔命,成了名副其实的“救火队”.长期斗争的结果形成了信访事件解决的“潜规则”,群众信访问题最终如何解决,主要看“闹”的程度,“大闹大解决,小闹小解决,不闹不解决”,进而引发了大量社会性的、群体性的非司法救济行为.信访制度终极目的满足上的功能缺位导致恶性信访事件的增加,国家为平息愈演愈烈的信访事件需要支付更多的经济成本以及以“权威”、“信用”为代价的社会成本.

三、完善现行信访救济制度的几点建议

1.建立健全信访工作处理方法

信访案件的成因是多种多样的,因信访者个体原因导致的信访案件是信访部门所无法控制和预估的,但因相关行政或司法部门缺乏严密的工作办事流程而导致的信访案件却是完全可以避免的.以笔者本人亲身经历的一个事件,向大家展示一下信访案件可能形成的原因所在.在本人的一个民事执行案中,按相关流程到中级人民法院递交执行案件的立案材料后,法院书面通知：“30个工作日后,到本庭来领取立案通知书”.到规定日期后,笔者便到中院的立案庭去查取立案通知书,可立案庭却说他们只负责收取和转交材料,是否立案,他们不清楚,要问相关的法庭,而相关法庭说没有收到材料,相互扯皮、推诿,最后法院值班人员无奈地告诉笔者,“那就星期五上午局长接访日来找局长信访吧!”.就这样,一个信访案件在司法部门酿成了.相关部门办事人员从态度上强化了信访部门的权威性,给当事人以较强的心理暗示,只有通过信访才能解决问题.原本是通过司法部门规范的工作流程就可以解决的问题,也需要通过信访的救济制度来辅助解决.这类信访案件的成因简单,也容易解决,但要相关行政和司法部门相互配合,理清工作职责和处理方法,熟悉工作流程给民众以正确的工作指引,减少部门间的互相推诿,但在我国的人文背景下要想做到其实并不简单.

2.明确司法部门的独立性、实现司法救济途径的权威性

涉法涉诉案件在信访事件中占了非常大的一部分,信访对涉讼案件的接受和处理,只能满足极少数人的正义要求[4],但它所带来的社会宣传作用和被其他信访者所效仿的助推作用却是不可忽视的.相关制度明确规定信访制度不能解决涉法类案件[5],信访部门不应受理尚未走完法律程序,或者尚未做出最终裁判的涉诉案件.即使是已经通过法律途径解决的涉法、涉诉案件,信访部门也不应予以受理.对涉法涉诉案件即使信访部门受理了,根据信访工作的原则规定,最终依然要回归到司法救济途径去寻求解决.但司法部门作为我国的行政部门,它的权力设制、财政来源、人事任免均按照国家行政机关的方式进行管理.并没有将司法部门独立于其他行政部门,导致司法权与行政权合二为一,没有独立的运作机制,立法者与执法者的统一,造成司法机关独立性、权威性的下降.民众对公平、公正终极目标的追求,从制度设计之初就已经存在严重的缺陷,将司法部门纳入信访体系更是司法独立性和权威性的沦陷.由于民众对司法机关的不信任导致大量纠纷分流到行政途径来解决,造成行政权高于一切的背离效果.扭转这一负面效应的唯一措施就是要维护司法机关的独立性,从制度设置上取得完全的独立,削弱信访制度的全能性效应,将信访救济制度引入司法救济制度的补充渠道,实现司法救济的权威性.

3、制定实施细则、健全信访法律制度

我国现行的信访法律制度以《国家信访条例》为主,各地方政府制定并颁布了相适应的地方信访条例.尽管如此之多,但所有的信访条例仍然以原则性规定为主,不具有实操性,具体案件的处理中从实体到程序只具有指导意义,没有具体的应如何处理的规则.鉴于此笔者建议政府立法机关应根据党、政府、人大、法院和检察院多年处理信访事件的经验和处理信访事件的需求,尽快出台《国家信访条例》实施细则.在实施细则中应明确以下几个方面的问题,第一是明确党、政府、人大、法院和检察院在信访工作中各自的职责和权限,做到分工明确.第二是明确信访事件的处理流程,从受理案件到最后的案件处理结束,什么情况下应进行调解、什么情况下应进行案件的转移以及案件的处理时限均应做出详细的规定.第三是应明确规定信访部门的监督权,包括监督他人和接受他人监督两方面,明确规定监督权的实施范围、对象及监督后果的处理,充分发挥信访法律制度的公民权利救济功能.

四、结语

信访制度作为我国司法救济途径的补充方式,在我国的司法实践中,占据着重要地位.多年来,由于通过信访解决问题实现正义的案例并不是很多,但这仅有的案例也为信访者的突起,树立了能够成功的典范.信访制度的存在某种程度上削弱了我国司法的

权威性,这样的循环发展,最终将导致民众对政府失去信心.因此,我国的信访制度应该不断的进行完善,但完善的方向应是向法治靠拢,向让位于司法救济途径的方式靠拢,在信访者与被访者之间起到桥梁的作用,而不是使我国的信访制度完善到可以代替司法救济途径解决社会问题.同时,我国的司法制度亦应加快改革的脚步,不断完善,降低成本、提高效率,公平公正的解决社会矛盾,树立司法制度的权威性.

[参考文献]

[1]李俊.从公民权利救济角度看我国信访制度改革〔J〕.求索,2007（6）

[2]吉林省委党校课题组（课题组成员：周知民、丁彬、李振宇、刘剑明、都业明、张纬）.创新信访制度的理性构想〔J〕.行政与法,2010（8）

[3]林.公民基本人权法律制度研究〔J〕.北京大学出版社,2006年版.

[4]张奕.“安全阀”如何保安全――对信访制度的思考〔J〕.湖南科技学院学报,200（9）

[5]《信访条例》第十五条规定,信访人对各级人民代表大会以及县级以上各级人民代表大会常务委员会、人民法院、人民检察院职权范围内的信访事项,应当分别向有关的人民代表大会及其常务委员会、人民法院、人民检察院提出.第二十一条（一）规定,对已经或者依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的,不予受理,但应当告知信访人依照有关法律、行政法规规定程序向有关机关提出.

（作者单位：广东行政职业学院,广州 广东 510800 ）