碳减排措施对比下的碳税法律制度优势

摘 要 随着国际社会对环境保护、二氧化碳减排的重视,各种碳减排工具被付诸实施.传统命令控制型规制措施、碳税制度、碳排放交易机制和其他相关税费种成为碳减排的主要手段.本文主要从几种碳减排措施的对比中,发掘碳税制度的优势.我国开征碳税制度更具有合理性.

关 键 词 碳税制度 碳减排措施对比 优势分析

二氧化碳作为主要的温室气体,其过度排放已经造成了气候异常、极端天气频发、海平面上升等一系列严重问题.而随着环境破坏程度加剧和环境保护意识不断增强,大部分的国家和地区都认识到了二氧化碳过度排放的严重后果,纷纷制定了相应的政策、措施,采取了一定的环境规制手段,对二氧化碳排放行为进行约束,解决经济活动社会成本和私人成本之间存在的差异,以期达到减少碳排放量、维护气候稳定、经济与环境协调发展的目标.

这些环境规制措施各有利弊,但在节能减排方面,碳税具有独特的功能,与传统命令强制型措施、碳排放交易机制和其他几种相关税费相比较,碳税优势显而易见,构建我国的碳税制度已势在必行.

一、碳税概念之厘清

碳税制度先后被一些北欧国家所引入.如芬兰、丹麦、挪威、荷兰和瑞典等.该制度虽已实施多年,但目前学界对碳税制度并无统一的定义.

有的学者认为碳税包括狭义和广义两个概念,广义上应包括碳排放税和含碳税两种.笔者并不赞同此观点.出于技术原因和计算方便,我们往往以化石燃料中的含碳量为计税依据,即含碳量最终为碳排放量的计算怎么写作,本质上讲,碳税就是对二氧化碳排放税的简称.即以减少二氧化碳排放量、保护环境为目的,依据化石燃料的含碳量或者二氧化碳排放量而征收的一种环境税收.理论上来讲,针对所有排入大气中的二氧化碳征税,但目前主要对化石能源,如煤炭、天然气、汽油、航空燃油等按照其碳含量或者二氧化碳排放量征收.当然,随着经济和社会的发展,我们对二氧化碳排放源的监测、管理会愈加成熟,碳税将越来越依赖直接排放量,其税基也会发展.

二、碳税与传统命令强制型措施的比较

为控制污染、保护生态环境,各国主要采取的环境政策工具为传统命令强制型规制手段和经济激励型规制手段（也叫市场激励环境规制手段）,前者在我国的近几十年里一直是主导性手段,而后者的作用在近年来受到越来越多的重视和肯定.碳税制度就属于重要的经济激励型规制手段之一.

命令控制型环境规制手段,是指政府为保护生态环境,依据相关法律、法规和其他环境管理规范性文件,对污染者可以排放的污染物、污染物数量、排放方式等予以直接规定,从而促使排污者遵守各种环境标准的环境管理手段的总称.该规制工具运用时,排污者没有选择权,必须遵守政府规定的污染限制或标准,不然就会受到法律或行政处罚.

我国常用的命令控制型环境政策工具是以各种法律或行政命令及非许可性行政审批事项存在的,主要包括：污染物排放浓度控制、环境影响评估制度、“三同时”制度、限期治理制度、污染物集中控制、环境行政督察、城市环境综合整治定量考核制度等.近几十年来,我国的节能减排工作主要是通过这些传统命令控制型规制措施来实现,通过层层分配减排任务来推进环保工作进展.

实际上,传统的命令控制型规制措施在20世纪60年代末至70年代初获得了较大的成功.然而根据几十年的国际实践检验和学者研究成果来看,传统命令强制型规制措施存在很多缺陷.

第一,忽视了各个主体之间和产业之间削减成本的差异和污染效果的区域性变化,机制僵硬,缺乏灵活性,容易带来负面影响并挫伤主体减排积极性.第二,虽然传统命令控制型规制措施具有一定的直观控制污染的效果,但无法提供强有力的激励机制促使人们开发新技术、开辟新的环境友好道路,减排效果不具有持久性.第三,传统命令控制型规制措施的实施成本高,实施效率低下,且其本身的缺陷决定了它将受到较大阻力.

而碳税制度作为越来越受到各个国家和地区欢迎的环境保护经济激励手段,较传统命令强制型规制措施具有明显优势：第一,碳税作为经济激励机制,也叫市场激励机制,能够为碳排放的社会成本释放信号,充分发挥市场的作用,促进资源优化配置,以更合理的方式实现碳减排；第二,碳税的税率根据碳排放的社会成本来确定,实行动态调整和差别税率,这不仅考虑到了个体的差异性和不同发展阶段碳排放的不同特点,促进纳税主体减排主动性的提高,且不同主体或行业适用不同税率符合污染者付费原则；第三,碳税作为一种税收法律制度,具有严格的创立、实施、调整和监督程序,不仅较传统命令强制型规制措施更高阶和权威,也更容易确保公平和透明；第四,碳税制度可以为碳减排行为提供税收优惠,从而激励企业进行节能减排,碳税的税收收入还可以增加对节能环保的资金支持,鼓励技术创新.

可见,在控制二氧化碳排放、减缓温室效应、保护环境方面,碳税作为一种重要的市场规制措施,较传统的命令控制型规制措施具有多方面优势,那么碳税措施较之其他市场规制措施,如,碳排放交易机制,其他相关的税费种,是否具有优势呢?

二、碳税与碳排放权交易机制的比较

碳排放权交易也叫“碳排放交易”（Emissions Trading）、“排放配额交易”（Emission Allowance Trading）、“许可证交易”（Permit Trading）、“碳交易”（Carbon Trading）、或“信用交易”（Credit Trading）等.”

具体来说,碳排放权交易是这样一种制度：首先由政府确定一个二氧化碳排放总量,再将二氧化碳排放权按照一定数量单位分配给排放主体,并要求其在一定期间内排放量不超过分配量,排放主体被允许在碳市场中交易其剩余的排放权.碳排放权交易机制旨在“通过碳市场实现温室气体减排资源的有效配置,以最低成本实现温室气体减排目标.”

“碳排放交易机制与碳税是两种不同的碳定价机制,碳税制度的定价原理是污染成本内部化或污染者付费原则,根据污染所产生的外部成本或者治理环境所需的费用来征税；而碳排放交易机制的基础是科斯定律,即让市场交易形式来解决市场外部性的问题.”尽管碳排放交易机制作为重要的市场激励机制之一,理论上对于二氧化碳的减排具有十分重要的意义,然而其本身存在很多严重问题. 第一,法律性质不明确,无“地位”.

清晰界定碳排放权的法律性质才能摆正碳排放权交易机制的法律地位、顺利制定具体制度.而碳排放权的法律性质却非常不明确.有学者认为碳排放权是一种排放资格（Authority）或许可（Permit）,属于政府的新型社会管理工具；有的学者则表示碳排放权是一种新型财产权利.理论界和实务界对碳排放权的法律性质没有统一的认识,甚至全球碳减排的指导性国际性法律《京都议定书》和《欧盟排放交易指令》都避而不谈碳排放权的法律性质,虽然指出了二氧化碳排放单位的持有者可以做什么,但却绕开排放单位本身的内涵和特点.

第二,碳排放权难以定价.

排放权无偿分配的话,碳排放权交易制度将无法激励企业节能减排和技术革新,且无偿获得却有偿写卖,凭空多出来的利益,并非正常的社会积累,将会导致新的经济泡沫.当该制度走向末日时,政府的回收和取缔又是一个复杂的社会性问题.而有偿分配的话,主要是通过政府定价和拍卖两种途径.这很容易造成不公平竞争、权利“寻租”行为和失控现象等社会问题.

第三,制定合理的排放总量额并非易事.

为达到对二氧化碳有效的减排、控制,总量额不仅要合理确定,还需要动态调整,在现有的技术水平条件下,我们很难保证成功.况且排放总量调整后,增加或减少的配额对于交易市场的影响也还是不可估的.

总的来说,碳排放权交易机制存在一些严重问题,而且因其制度自身的复杂性并不适合我国的国情.碳税制度相较于排放权交易而言,更具有可预测性,简单明了、更为透明和公平,能够稳定能源,易于为社会接受,基于税收中性原则,还可以通过分红或税收转移返还给公众,改变纳税人的环保意识、优化配置环境资源.

三、与几种税费措施的比较

目前,我国尚无专门碳税制度,但有些税种在一定程度上也起着节能减排的作用.这些相关税制主要包括资源税、车船税、企业所得税、消费税、车辆购置税等.虽然现有的这些资源税费制度、环境税费制度也发挥着类似碳税制度的某些功能,但构建我国的碳税制度仍十分必要.

1.与相关税种的比较

有部分学者认为,没有必要再去开征碳税,可以通过我国现行环境相关税收,即这些资源税、消费税等税收政策的改革完善来实现节能减排；也有学者认为虽然我国现行税制中不乏发挥碳税功能的税种,但税制本身的定位决定了这些税种在促进低碳经济发展上仍远远不够,只能间接促进碳减排和环境保护.

笔者认为,虽然在征收范围和效果上,碳税与消费税、增值税和资源税等相关税种有着一定的联系.但在征收目的、征税范围和计税依据等方面也存在着区别.尤其是,这些相关税种并未考虑化石燃料的含碳量.且这些税种并未将环境保护尤其是减排作为制度存在的主要目的,不能取代碳税这一专门性税收.依据我国国情开征碳税,并结合我国现行资源税、消费税等相关税种,形成相互联系、相互补充的多层次的减排税种体系,才能充分发挥对二氧化碳的全面减排和调控作用.

2.与环境收费的比较

环境收费制度为我国的环境问题治理、控制和筹集环保资金做出了很大贡献,但在长期的应用过程中也产生了很多严重问题,受到社会诟病.第一,收费标准不统一,普遍较低,无法达到良好的经济刺激作用.收费标准远远低于污染治理成本,甚至远低于环保设施正常运行的成本,无法达到刺激企业节能减排的效果,甚至造成花钱写排放权的现象.第二,收排放费,就其性质而言,属于行政性收费,缺乏足够的强制性,这也导致在实践中往往出现协商收费现象.第三,各个地区的收费制度都存在不规范,尤其是落实到基层时,法制化程度低,甚至对收费任务乱摊派、挪用排污费等.

在我国开征碳税更具有合理性.

首先,在创设、运行和监督等方面,碳税显然比环境收费更居具有权威性,更加严格、和法治化.同时,税收一般具有强制性、固定性和优先性的特点,更有利于保证碳减排措施获得更有效的执行.税收的强制性使其比收费更有成效,税收的固定性特征可以在一定程度上避免排污收费中的协议收费、人情收费现象的发生.这将更有利于促进节能减排和筹集环保资金.

总的来看,作为市场规制措施之一的碳税措施,比传统命令控制型规制措施具有显著优势,同时也比其他市场规制措施――碳排放权交易机制和其他相关税费种等减排措施更具有优越性,我国开征碳税已是势在必行.

注释：

童梦怡.命令控制型与经济激励性环境规制之比较研究――来自中国1999-2008年的经验证据[D].合肥工业大学硕士学位论文,2011（4）.

王慧,曹明德.气候变化的应对：排污权交易抑或碳税[J].法学论坛,2011（1）.

刘明明.温室气体排放控制法律制度研究[M].法律出版社,2012：126.

赵文静.论碳税措施及其对国际贸易法的影响[D].中国政法大学硕士学位论文,2011：13.

李传轩.中国环境税法律制度之构建研究[M].法律出版社, 2011：155.