完善我国的海洋资源开发法律制度

内容提要我国早已提出了实施海洋开发的战略决策.虽然当前已具备相应的经济基础,但确保我国实施该战略的关键是完善海洋资源开发法律制度.为此,需要在研究国际、区域、双边相关法制的特点后,完善我国海洋法律体系以及我国海洋资源开发法制的具体措施.

关 键 词联合国海洋法公约海洋资源开发法律制度

作者金永明,上海社会科学院博士.（上海：２０００２０）

党早在十六大报告中就明确提出了“实施海洋开发”的战略决策.国务院也在２００４年《政府工作报告》中指出：“应重视海洋资源开发与保护.”国家“开发海洋资源”的战略决策,为解决我国社会经济发展过程中的能源瓶颈制约问题,保障我国社会经济持续发展,构建和谐社会,具有重大意义.笔者认为,为保障我国“海洋资源开发”战略的实施,应健全完善我国海洋资源开发的法律制度.

实施海洋资源开发战略的紧迫性

我国实施海洋资源开发战略紧迫性的原因主要有二个：

１． 国内能源需求日益攀升.我国自１９９３年首次成为石油净进口国以来,进口石油数量不断飙升,２００２年为６９４１万吨,２００３年为９１１２万吨,２００４年为１２２７２万吨,其中,２００４年比２００３年增加３４．７％.据预测,２０１０年中国石油消费将超过３亿吨,２０２０年为３．９亿吨,而这些石油需求的一半需依赖海外供给.当然,不仅仅是石油,其他金属材料,例如铁、铜、铅等,在未来也存在资源紧缺、需要依赖进口的问题.［１］笔者认为,国内资源需求攀升已直接制约我国经济社会持续发展,影响我国现代化建设进程.

２． 海洋资源开发形势严峻.按国际法和《联合国海洋法公约》（１９８２年）（以下简称《公约》）有关规定,我国主张管辖海域面积虽可达３００万平方公里,但实际控制海域面积不足２００万平方公里.① 我国海洋资源开发周边形势十分严峻.主要体现在：

第一,争议海域众多.我国除内海渤海以外,其他海域与他国存在不同程度的争议,并同周边多个国家存在海域划界问题.

第二,岛屿被占情况严重.在东海,日本强占着我国的钓鱼岛等岛屿.在南海,南沙群岛地区争议涉及面更广.南沙群岛全部岛礁共１７８个,目前各国已进占５１个,其中他国进占４０多个,我国进驻的只有８个.［２］可见,岛屿归属包括划界争端问题严重.

第三,资源利用受到挑战.我国海洋生物资源,特别是渔业资源的权益面临挑战.在争议海域,正常的渔业生产遭到骚扰,渔业资源遭到掠夺性捕捞.海洋油气资源也面临挑战,甚至遭到掠夺性开发.我国海洋资源利用受损.

第四,海洋资源开发落后.我国海洋资源（非生物资源）开发利用程度不高,设备技术落后,同时过度开发的海域污染严重.我国虽已在太平洋获得了７．５万平方公里多金属结核矿区的专属勘探开发权和优先的商业开采权,但我国的深海底资源开采技术,包括环境保护技术,面临严峻考验.同时,我国已勘探的海域极其有限,任务艰巨.此外,我国管理海域活动机构存在条块分割的缺点,缺乏统一协调海洋事务管理机构、包括强有力的海上综合执队伍,以及缺少整体规范我国海洋事务的方案和安排.

总之,加速海洋资源开发进程,落实国家海洋资源开发战略,关键是完善与其配套的海洋资源开发法律制度.

海洋资源开发法制环境考量

试从国际、区域（双边）及国内相关制度入手,考量海洋资源开发法制环境.

１． 国际海洋资源开发法律制度.众所周知,国际社会规范海洋资源开发活动的主要法律为《公约》.经分析,笔者认为,《公约》在海洋资源开发方面的特点主要为：

第一,建立了专属经济区和大陆架资源开发制度.《公约》第５６条和第７７条规定,沿海国对专属经济区和大陆架的自然资源具有勘探和开发的权利,沿海国为行使上述权利,能够修建开发海洋资源的相关设施.《公约》存在的缺陷为,它只对专属经济区和大陆架的划界规定了原则,缺乏实际可操作性；而值得肯定的是,《公约》对未能达成划界协议的情况,规定了过渡时期的临时安排（《公约》第７４条、第８３条）,对延缓矛盾和争议有一定作用.

第二,确立了人类共同继承财产原则在《公约》中的地位,并将此原则用于“区域”制度.“区域”制度规定,各国能平等参与“区域”内活动,分享“区域”内活动的利益,各国有保护“区域”内环境的义务和责任,并具有进行海洋科学研究等权利.《公约》为确保“区域”制度为全人类利益怎么写作,还设立了专门管理和控制“区域”内活动的机构――国际海底管理局（以下简称管理局）.“区域”制度对海洋资源开发活动具有重要作用,它有利于人类共同继承财产原则的实施,有利于新国际海洋经济秩序的建立.

第三,建立了国际争端解决机制.《公约》不仅根据附件六（国际海洋法法庭规约）设立了国际海洋法法庭,具有对《公约》进行解释以及对适用的争端进行裁决的权限,而且还规定了解决争端的强制性程序.同时,在国际海洋法法庭中设立了专门处理“区域”内活动争端的常设分庭,即：国际海底争端分庭.这有利于解决争端,确保海洋资源开发活动的实施.

第四,为切实贯彻“区域”制度的原则,《公约》还订立有预备性规定.即《公约》第８２条规定,沿海国对２００海里以外的大陆架上的非生物资源的开发,应通过管理局缴付费用或实物.该条规定体现了“区域”制度中由管理局公平分配获益的原则.同时,《公约》第７６条第８款规定,沿海国对２００海里以外的大陆架的划定,应接受《公约》设立的机构――大陆架界限委员会的建议.于１９９７年成立的大陆架界限委员会已实质性地展开了工作,并已接收了俄罗斯、巴西等国家２００海里以外的大陆架申请方案.

当然,由于各种原因,《公约》在海洋资源开发方面还存在一些缺陷.但值得肯定的是,无论从《公约》缔约国数量（迄今为止为１４７个）,还是从各国的实践来看,《公约》得到了国际社会的普遍遵循,已成为管理国际海洋活动的权威性文件,为各国开发海洋资源提供了重要法律基础.

２． 区域（双边）海洋资源开发法律制度.与我国存在海域争议的多为东南亚国家,我国与其关系良好.这种稳定的关系,显然包括区域（双边）法制环境,有利于我国实施国家海洋开发战略.其中主要有：

第一,我国已于２００３年６月２８日批准加入了《东南亚友好合作条约》及其两个修改议定书.该条约为东盟成立以来通过的第一个具有法律约束力的文件,被认为是东盟国家相互关系的行为准则.中国加入该条约,表明中国与东盟之间的政治互信加深,合作水平进一步提高,有利于中国与东盟关系的长期稳定和发展.

第二,我国与东南亚各国已于２００２年１１月４日签署了《南海各方行为宣言》.该宣言的签署为增进本地区的和平、稳定及经济发展,为和平与永久解决有关国家间的分歧和争议创造了有利条件.

第三,中越北部湾划界协定和渔业合作协定已于２００４年６月３０日生效.其意义主要有：首先,它是两国公平解决海洋划界争议的成功实践,合理地分配了渔业资源.其次,北部湾划界协定的生效,对中越关系的长期稳定发展具有重要意义.它的生效将增进两国的政治互信,并推进两国在其他领域的合作.再次,北部湾划界协定为中国今后与其他邻国划分海上边界积累了经验,并提供了借鉴.

第四,中国、菲律宾和越南于２００５年３月１４日签署了《在南中国海协议区三方联合海洋地震工作协议》.该协议的签署和实施,为落实“搁置争议、共同开发”原则,迈出了实质性的一步,它对维护该地区的和平与稳定具有重大意义,也是实施《南海各方行为宣言》的重大举措.它为解决其他国家之间的海洋争端树立了典范.

从上所述,国际与区域（双边）海洋资源开发法制环境,是有利于我国实施海洋资源开发战略的.

３． 国内海洋资源开发法制环境,可以从两个方面加以考察.

第一,国内海洋法律制度.我国一直重视海洋立法工作,迄今制定了一系列规范海洋活动的法规,已初步构建了我国海洋法律体系.主要有：１９５８年９月４日中华人民共和国（以下简称中国）政府关于领海的声明,以及２０世纪８０年代以来颁布的中国对外合作开采海洋石油资源条例,中国石油勘探开发环境保护管理条例,中国渔业法,中国矿产资源法,铺设海底电缆管道管理规定,中国领海及毗连区法,全国人民代表大会常务委员会关于批准联合国海洋法公约的决定,中国专属经济区和大陆架法,中国海域使用管理法,海洋行政处罚实施办法,无居海岛保护与利用管理规定,海底电缆管道保护规定等法律法规.但笔者认为,这些海洋法律法规均为部门法或具体法,且它们调整的是各管理机构的局部利益,尚缺乏整体性和协调性.

第二,笔者认为,我国海洋法律体系存在的问题主要为：首先,法制建设还不完善.我国海洋法律制度主要是在改革开放以后建立和发展起来的,尤其是在我国于１９９６年加入《公约》前后制定的.它们是改革开放与发展的要求和产物,有进一步发展、丰富和完善的必要,且其中的某些法规已不符合当前形势发展要求,需作修改.为此,我国正在努力加以完善.例如,现正在立法的主要法规有：海岛立法,海域使用权管理条例,海域使用金征收管理条例,海洋工程环境保护管理条例等.其次,条块分割十分严重.我国管理海洋事务或活动的机构众多,政出多门,权利义务责任模糊不清,条块分割十分严重.这种状况显然已无法应对海洋事务的快速性、复杂性、多样性和敏感性,已无法及时地决策、反应和解决海洋事务.再次,缺乏整体性全局性.制定海洋法规部门众多,规范的海洋活动多只涉及各自管辖的范围或区域,缺乏部门间的配合和协调及沟通.这就无法综合实施国家海洋政策,无法综合管理国家海洋事务,无法综合维护国家海洋权益.它们显然已无法满足海洋事务发展的趋势和要求.最后,缺乏激励补偿机制.众所周知,开发和利用海洋资源需要巨额的资金和先进的技术支撑,而我国的海洋法规多缺乏有力的激励、补偿企业投资开发海洋资源的具体措施和优惠政策.这显然不利于调动开发者或投资者的积极性.

总之,我国虽已初步建立了海洋法律体系,但存在缺陷,且与国家海洋资源开发战略要求相比,明显存在差距,有待完善.

完善我国的海洋资源开发法律制度

对于我国海洋资源开发法制建设问题,笔者认为,主要应从以下两个方面予以完善.

１． 利用国际与区域（双边）海洋资源开发法律制度.从上所述,国际和区域（双边）海洋资源开发法制环境有利于我国实施国家海洋资源开发战略,为此,我国应积极履行《公约》和区域（双边）相关条约义务,包括不断拓展与他国的协作,继续主动参与国际、区域海洋活动,提高我国应对海洋事务的能力；我国也应利用外交优势,维护世界、尤其是我国周边区域的和平与稳定,确保国家实施海洋资源开发战略的良好环境.

２． 完善我国海洋资源开发法制.为保障我国顺利实施国家海洋开发战略,确保我国现代化建设的能源供应,构建和谐社会,并为世界和平与发展作出贡献,应进一步完善我国海洋资源开发法律制度,包括制定国家海洋资源开发法.为此,笔者认为,主要应在以下几个方面予以重点完善.

第一,确立海洋的宪法地位.笔者建议在《宪法》第９条增加“海洋”为自然资源的组成部分,确立“海洋”在宪法中的地位.

第二,建立综合管理机构.整合现有各部门力量,消除各部门之间的条块分割和权力分配,应设立高级别的综合协调管理海洋事务的机构,并明确规定该机构的责权利.同时,建立一支该综合机构属下的快速预警、反应、解决争端与纠纷的海上维权执法队伍,以应对海洋事务的复杂性、多样性、敏感性及快速性,提高我国综合管理海洋事务的能力,维护海洋权益.具体来说,可在条件成熟的地区先试行联合执法,在积累经验后,快速推广.

第三,加强合作开发活动.利用我国的外交优势和地缘环境,采取多种形式和方式,继续加强并切实落实对外合作开发活动,确保能源来源的多向化、合作主体的多元化、合作方式的多样化,即开发主体有创新、有突破,开发客体范围加大加深,开发形式丰富多样.积极鼓励各类企业,合理有序地向国内外海域发展,开发海洋资源,并制定法规给予它们在资金、税收等方面的政策倾斜和优惠.

第四,力促海洋经济发展.海洋资源开发战略应涉及海洋经济、环境保护、科技开发、勘探调查等内容,其核心内容是发展海洋经济.海洋经济已成为世界经济新的增长点和助推器,目前海洋经济产值已占世界经济总量的４％.换言之,它相当于我国经济在世界经济总量中所占比重.据预测,到２０１１年海洋产业对全球ＧＤＰ的贡献将从１９９１年的４．２％上升到１０％,海洋产业对全球经济的贡献将从１９９１年的１０％上升到２０１１年的２０％.［３］为此,我国应完善法规,鼓励海洋经济开发活动,其中包括开发海洋渔业资源、旅游资源、矿产资源以及发展造船工业及设备制造技术,开展环境保护、生态平衡等活动.同时,应采取有效措施,包括利用清洁生产技术、先进工艺技术和设备,控制、减少海域污染.

第五,加大海洋勘探力度.目前我国对周围海域的勘探工作还未及一半,任务艰巨,应分阶段有重点地实施勘探工作,收集数据、资料以便与他国进行谈判和交涉,解决争端.同时,加大对“区域”资源开采技术攻关研究,尽早实施“区域”资源开采活动.另外,力争尽早取得“区域”内富钴结壳和硫化物等资源的勘探开发权,并尽早向大陆架界限委员会提交２００海里以外的大陆架申请方案.

第六,扩大对外交流活动.继续扩大对外交流,包括参加和举办国际海洋学术研讨会,参与各类海洋项目研究,努力提高我国解决海洋事务的理论研究水平,并为最终解决国际争端提供理论指导.

第七,增强海洋意识.通过传媒,广泛宣传海洋对人类活动的重要性和保护海洋环境（生态）的意义,提高国民参与海洋活动、参与保护海洋的意识,增加海洋娱乐活动,丰富国民文化生活.当然,还应加强对开发和利用及管理海洋事务的人才培养.

注释：

① 我国管辖海域主要包括根据《联合国海洋法公约》确定的领海、毗连区、专属经济区、大陆架等海域.