法律视域下高校管理去行政化问题

点赞:13807 浏览:58964 近期更新时间:2024-03-02 作者:网友分享原创网站原创

[摘 要 ]文章指出将“教授治学”思想融入我国教育法律体系,是高校管理去行政化的需要,是遵循教育规律办学的需要,是实现高校科学发展的需要.

[关 键 词 ]高校管理 去行政化 法律视域

[作者简介]许文(1972- ),男,河南安阳人,河南工业大学思想政治教育学院,讲师,硕士,研究方向为高等教育管理及思想政治教育.(河南 郑州 450001)

[课题项目]本文系河南省教育厅2011年度人文社会科学研究项目“高校去行政化问题研究”的阶段性研究成果.(项目编号:2011-ZX-049)

[中图分类号]G647 [文献标识码]A [文章编号]1004-3985(2013)09-0039-02

20世纪90年代,我国加快了教育立法的步伐.《中华人民共和国教师法》(以下简称《教师法》)、《中华人民共和国教育法》(以下简称《教育法》)和《中华人民共和国高等教育法》(简称《高等教育法》)等一批教育法规文件陆续颁布并实施.高校在依法治校、依法治学方面取得了可喜进展.但是,从我国高校内部管理体制看,存在着政治体制、行政体制和学术体制;政治体制和行政体制比较健全,唯有学术体制尚不完善.在权力配置方面,存在权力向行政系统偏移,“官本位”现象严重;学术权力被弱化,教授的学术权威作用被忽视;政治权力、行政权力和学术权力失衡,特别是行政权力代替学术权力问题突出,这就挫伤了广大教师的积极性和创造性,影响到高校对创新型人才的培养.这些问题,从表面看是高校行政化管理中的问题.但是,追根溯源,是不是高等教育的顶层设计存在缺陷呢?因此,我们有必要从法律视域层面进行重新审视.

一、高等教育管理体制及法律依据

高等教育管理体制是高等教育活动中政府、社会和高校等构成要素间的相互关系及运行方式.其实,在我国的高等教育体制中,社会这一构成要素的参与度较低,作用亦未充分发挥.我国现行的高等教育管理体制,应该说,主要是政府和高校之间的相互关系及运行方式.我们认为,广义的高等教育管理体制应该包括政府与地方政府对高校的管理体制和高校内部管理体制.我们要研究高校的行政化管理问题,不能就事论事,必须考虑高校的生态环境,特别是政府对高校的管理体制.进入21世纪以来,我国对高等教育的改革力度在不断加大.在高校管理方面,也呈现出新的特点.按照隶属关系和管理权限划分,可以把我国的高校划分为三类,即教育部直属高校、与地方共建高校和地方高校.但是,从本质上看,我国高等教育管理体制可以归结为集权与地方分权管理相结合的运行模式.政府对高校的管理主要采用政策指导、教育立法、财政拨款和教育评估四种手段.

目前,我国对高等学校管理及高等学校内部的管理,主要依照教育法和高等教育法.这两部法律规定了我国高等教育的管理体制.经济基础决定上层建筑.在教育投入方面,教育法规定:“国家建立以财政拨款为主,其他多种渠道筹措教育经费为辅的体制,逐步增加对教育的投入,保证国家举办的学校教育经费的稳定来源.”这种教育投资体制是政府对教育进行管理的力量源泉.面向社会,依法自主办学,实行管理,是高等教育法对高校的要求.同时,高等教育法进一步明确了高校的内部管理体制,即“国家举办的高等学校实行中国高等学校基层委员会领导下的校长负责制”(简称“党委领导下的校长负责制”).因此,我国的教育法律体系虽然在一定程度上明确了高等教育的管理体制、权利及义务,但是也促成了高校行政化管理问题的形成.

二、高校行政化管理问题分析

1.法律框架下的政府多部门管理是高校行政化的根源.伴随着我国《教育法》和《高等教育法》的颁布施行,政府部门对高校的行政管理已经步入法制化轨道.《教育法》第14条规定:“国务院和地方各级人民政府根据分级管理、分工负责的原则,领导和管理教育工作.高等教育由国务院和省、自治区、直辖市人民政府管理.”该法条反映了我国对高等教育的管理体制,同时也说明我国的高校有直属高校和地方高校两种情况.第15条规定:“国务院教育行政部门主管全国教育工作,统筹规划、协调管理全国的教育事业.县级以上地方各级人民政府教育行政部门主管本行政区域内的教育工作.县级以上各级人民政府其他有关部门在各自的职责范围内,负责有关工作.”《高等教育法》第14条规定:“国务院教育行政部门主管全国高等教育工作,管理由国务院确定的主要为全国培养人才的高等学校.国务院其他有关部门在国务院规定的职责范围内,负责有关的高等教育工作.”上述法条说明,我国高校不仅要接受教育部、教育厅的管理,而且要接受各级人民政府其他有关部门的管理,如科技厅、科技局、发改委及文明办等.在高等学校,行政权力是国家权力的延伸.例如我国的行政组织,与高等教育相关的有教育部、科技部,在省一级有教育厅、科技厅,在高校相对应的有教务处、科技处等,这种上下一一对应的行政权力关系是与我国的高等教育体制相适应的,也是高校从上面获取资源的主要渠道.“跑部(步)钱(前)进”这一戏言,则从另一个方面说明高校需要一套庞大的行政机构、一批强有力的行政队伍,以便上下对应、争取资源.这是高校行政化的根源所在.

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2.现行法律规定下的高校内部管理体制是高校行政化的表象.党委领导下的校长负责制,是对高校内部管理体制的高度概括.依据高校的实际运行情况,我们可以把高校内部管理体制解析为高校内部领导体制、高校内部行政体制和高校内部学术体制;按照隶属关系及权限划分,可以把高校的内部权力依次划分为政治权力、行政权力和学术权力.

《高等教育法》第42条规定,高等学校设立学术委员会,审议学科、专业的设置,教学、科学研究计划方案,评定教学、科学研究成果等有关学术事项.该法条说明:首先,我国高校内部的学术权力是合法的.其次,学术权力的组织形式是学术委员会.再次,学术权力的职权范围是审议学科、专业的设置,教学、科学研究计划方案,评定教学、科学研究成果等有关学术事项. 从高校理想化的运行模式来看,高校的政治权力、行政权力和学术权力应该是均衡的、相互制约的.其实不然,高校内部学术权力过弱,已经步入官僚主义的泥潭.“官本位”是治学的大敌.在不同的高校里,都不同程度地存在“官霸”现象.行政权力代替学术权力,已成为时下制约高校创新与发展的主要因素.如何在行政权力与学术权力之间找到一个平衡点,已成为高校内部去行政化研究的难点.

三、高校去行政化管理改革对策

1.明确政府和高校的权利与义务,让高校按教育规律办学.高校管理行政化问题不仅引起了教育界的极大关注,党和国家也非常关心这一问题.2010年7月,、国务院印发《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》,要求“明确各级政府责任,规范学校办学行为,促进管办评分离,形成政事分开、权责明确、统筹协调、规范有序的教育管理体制”.这一要求,从法律的角度来讲,就是要明确政府和高校之间的权利与义务,突出权利、义务的调整机制.我们认为,高等教育管理体制改革的核心是管办评分离.因此,管办评分离应该是对高等教育法律修订的重要指证.

在高等教育管理体制中,各级政府是管理主体,高等学校是管理客体.我们国家是一种大政府的管理模式,是典型的行政化管理.但是高校是一个学术共同体,我们必须遵循教育规律和办学规律,有必要在高等教育的管理主体方面有一个清晰的界定.首先,我们要明确管理的主体.就管理主体而言,是政府的所有部门或是相关部门,还是政府的教育行政部门?只有我们明确了“谁来管”,才能避免多头管理,才能减少行政化办学.其次,要明确管理内容,即“管什么”的问题.我们认为政府对高等教育的管理最主要的是两个方面,一是社会主义办学方向,保证高等教育为社会主义怎么写作,怎么写作于国家战略需求;二是财政拨款,利用财政拨款这根指挥棒来调节高校的科研发展方向和怎么写作社会的方向.至于其他内容则可以由市场进行调节.同时,要引入第三方评价.前几年,由国家教育行政部门组织的“普通高等学校本科教学工作水平评估”,已在一片争议声中收场.引入第三方对高等教育质量、绩效进行评价、估量和分析,可以引导高校向良性循环发展.第三,要明确管理方式,即“怎么管”的问题.政府要改变“一竿子插到底”的管理方式,改直接管理为间接管理,综合运用政策引导、立法、拨款等必要的措施,引导高校发展,减少行政干预.

2.完善高校治理结构,突出教授治学.《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》提出,要“完善中国特色现代大学制度”.中国特色现代大学制度是一种新生事物,需要我们进行积极的探索.在高校内部组织架构上,我们一方面要探索建立高校董事会、理事会及监事会的管理体制;另一方面,也要探索教授治学的有效途径,充分发挥教授在教学管理、科学研究及学术评价等方面的作用.

我们认为,教授委员会是教授治学的有效途径,应该以教授委员会为主体,健全高校内部学术体制.首先,要建立常设的组织结构,把教授委员会纳入高校的正式编制.让教授委员会代替学术委员会,能够体现对知识的尊重、对人才的尊重、对教授的尊重.清华大学原校长梅贻琦先生讲过,“大学者,非谓有大楼之谓,乃有大师之谓也.”中山大学原校长黄达人教授在任期间,提出了“教授就是大学”的治校理念.这些言论充分说明,大师、教授乃大学之根本.用教授委员会代替学术委员会,绝不仅仅是名称的变更,而是大学的本真所在.其次,教授委员会要有固定成员.具有正高级职称和公认的学术成就应该是推选教授委员会成员的基本条件.担任党政职务者原则上不能担任教授委员会成员,这是保证学术权力独立运行的必要条件.再次,要赋予教授委员会实权.教授委员会是发达国家知名高校教授治学的成功经验.建立教授委员会,明确其管理的具体内容,并赋予其实权是实施高校管理去行政化改革的前提.把学术事务交给教授委员会讨论决定,应该是可行的,因为教授们最清楚该如何处理学术问题.

我们看到,在人们高度关注高校管理去行政化改革的大背景下,部分高校为了体现对学术权力的重视,开始在学院或学部层面设立教授委员会,这是在现有法律框架下不得已的一种做法.因为《高等教育法》规定“高等学校设立学术委员会”,但是没有规定要设立教授委员会.要想在学校层面设立教授委员会,尚需要对教育法律、法规修订,在法律方面体现对学术权力及学术权力主体的重视.否则,我国高校所进行的去行政化改革,要么不敢越雷池一步,要么流于形式,不可能触及高校固有的行政化管理模式.

综上所述,我国现行的教育法律、法规及高等教育管理体制,带有很强的行政化色彩,未能体现“教授治学”的思想及大学的本真.因此,尽快将“教授治学”思想融入我国的教育法律体系,是高校管理去行政化的需要,遵循教育规律办学的需要,实现高校科学发展的需要.

[参考文献]

[1]教育部法制办公室.高等教育法律法规规章选编[M].北京:教育科学出版社,2005.

[2]姚启和.高等教育管理学[M].武汉:华中科技大学出版社,2001.

[3],国务院.国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)[Z].2010-07-29.