印度尼西亚劳动争议处理法律制度探究

【摘 要 】印度尼西亚是东盟重要的成员国之一,其劳工争议处理法律制度比较成熟与完善,劳动争议解决机制有自己的特色,在法律上区分了权利争议和利益争议等争议方式并明确规定由不同的争议解决机构负责,鼓励争议双方采用自愿的、行政的争议解决机制,并建立了劳工法庭,把司法审查作为最后的救济手段.

【关 键 词 】印度尼西亚；劳动争议；协商；诉讼；法律制度

【中图分类号】F249.3 【文献标识码】A 【文章编号】1002-736X（2013）04-0117-04

一、引言

劳动争议处理法律制度作为劳动关系调整机制的重要内容,是劳动争议当事人尤其是劳动者维护自身合法权益的重要法律救济途径,不仅事关劳资双方的利益,也会影响社会、公共利益,对维护劳动关系的和谐稳定发挥着重要作用.基于国情的差异,关于劳动争议处理法律制度,各国依据其自身的经济发展水平和法律传统,各有不同的劳动争议解决模式,一般会将协商、调解、仲裁、司法等方式结合起来,形成不同的立法.其中,印度尼西亚的劳动争议处理体制有自己的特色.印度尼西亚最早解决劳动争议的相关法律主要有《劳动争议法》（Labor Dispute Act 1957）和《雇佣终止法》（Termination of Employ-ment Act 1964）两部法律.苏哈托执政时期,印尼的劳工争议比较少.这倒不是由于印尼的劳资关系比较和谐,而是由于印尼政府对劳工运动采取了压制政策,以低廉的劳动力来吸引外来投资.苏哈托政权垮台之前,曾于1997年制定了一部《新劳工法》（New Labor Bill1997）,对印尼以前的比较零散的劳工法律进行了比较系统的编纂,但这部法律对劳工权利保护力度不够而受到广泛的批评并于2002年被终止.1998年苏哈托政权倒台,印尼进入了一个“改革时代”——改革苏哈托时代的政治和法律体制.同样,在劳工法领域也进行了改革,改革的方向就是进一步扩大工人的劳工权利,相继制定了《工会法》（Trade Union Act 2000）、《劳工法》（Manpower Act 2003）和《劳工争议解决法》（Labor Dispute Settlement Act2004）.其中,涉及解决劳动争议的具体法律制度就是《劳工争议解决法》,这部法律于2004年1月14日由印尼国会通过,2005年1月14日生效.但在2005年1月,印尼总统发布命令,《劳动争议解决法》延期一年至2006年1月生效,主要原因是根据《劳动争议解决法》的规定须建立一个劳工法庭来处理劳动争议,而这个劳工法庭的建立需要更多时间.因此,实际上《劳工争议解决法》到2006年才开始实施.在印尼《劳工争议解决法》及相关的劳工法律之下,印度尼西亚负责劳工事务的政府机关是印度尼西亚人力资源与移民部（下文按惯例简称为劳工部）,其劳动争议处理法律制度明确区分了权利争议和利益争议等劳资争议,劳资争议的类型除了权利争议、利益争议和解除雇佣合同争议之外,还增加了第四种即工会争议,也就是涉及一个企业的不同的工会之间的争议,亦明文规定不同性质的争议由不同的争议解决机构负责解决,这在东盟国家中比较特别.

二、印度尼西亚劳动争议解决机制

印尼2004年《劳动争议解决法》在法律上明确区分了权利争议和利益争议等争议方式并规定由不同的争议解决机构负责,鼓励争议双方采用自愿的、行政的争议解决机制,并在地区法院及最高法院中建立劳工法庭,把司法审查作为最后的救济手段.通过这一系列规定,明确了劳工争议解决的方式、范围、程序和时限,而且法庭程序基本上免费,从而建立了一个有效率的、易于使用的劳动争议解决机制,确立了法律的稳定性.印尼在其劳动争议解决机制中,确立了双边协商、调解（media-tion）、调停（conciliation）、仲裁和劳动诉讼等5种解决劳工争议的方式,不同的争议解决方式针对不同类型的劳工争议.印尼劳动争议解决机制具体内容包括以下五个方面.

(一)双边协商

在印尼劳动争议解决机制中,双边协商是所有类型的劳工争议采用其他解决方式的前提和必经程序.按照印度尼西亚2003年《劳工法》的规定,所有的企业应当建立由雇主和雇员参加的双边协商机构,此协商机构的成员由参加工会和未参加工会的雇员按比例选举产生.这个双边协商机构和工会有一定重叠,主要是为了保障没有参加工会的雇员的利益,而且它应当在印尼劳工部注册.因此,劳工争议发生后,争议双方首先应当借助于这个框架来进行协商解决.

所有类型的劳动争议包括权利争议、利益争议、解除雇佣合同争议以及工会争议,在争议发生后都应当首先通过双边协商来解决.只有当通过双边协商不能解决争议后,才能通过其他解决方式处理.所以,双边协商是劳工争议解决的必经程序.争议应在协商开始后不超过30个工作日内解决.若在30日内,一方拒绝协商,或虽经协商但未能达成一致意见,则双边协商应被视为失败.若双边协商失败,其中一方或双方应向负责处理劳工争议的地方劳工部门提交争议记录文件,并附上曾通过双边协商努力解决争议的证据.对于未附上的,地方劳工部门应将争议记录文件归还争议方,后者应在接到文件之日起最迟7个工作日内补交证据.协商如成功,则应起草由各方签署的共同协定,共同协定具有法律效力,对各方均具有约束性.共同协定应由协定各方向共同协定签署地的劳动争议法庭进行登记.法庭对已登记过的共同协定,应给予登记证书,登记证书作为该共同协定不可分割的组成部分.若其中一方不执行已经登记的共同协定,另一方可向劳动争议法庭提出强制执行要求.若要求强制执行的一方居住在共同协定登记地的地方法院管辖以外,则要求强制执行的一方可通过其所在地区的劳动争议法庭向有资格的劳动争议法庭转交强制执行要求.

如果双边协商不能解决争议,可以通过其他程序来解决争议.当然,不同类型的争议可以采用的解决方式不尽相同.

（二）调解 在印尼劳动争议解决机制中,调解是启动劳工法庭程序的前置程序,所有类型的劳工争议在提交法庭之前都必须先经过调解.这一方式属于一种行政调解,由在劳工部门注册的、同时也是劳工部门官员的调解员来进行.劳动争议方如果通过双边协商无法达成和解协议,则争议方可以将争议提交调解.调解员的确定应取得争议双方的同意,双方可以通过劳工部门的调解员名单挑选调解员.调解员在收到解决争议书面申请后应最迟7个工作日内开始调查,并最迟在8个工作日内召开第一次调解会.调解员最迟应在30个工作日内完成调解任务.在调解过程中,调解员可邀请证人或具有某方面专业知识的证人出席调解会,听取、解释证词.应邀出席调解会的证人或专长作证人有权接受其数额由部长规定的路费和膳宿补偿.调解员为了解决劳资争议而要求某些人提供说明时,被要求的任何人有责任作出说明,包括出示必要的账本和信件.当调解员需要的说明涉及某些因其职务原因必须保密的人时,则须按现行法律法规遵循必要的程序.调解员有责任对所有说明严格保密.

在通过调解达成解决劳动争议协定的情况下,该协定须在共同协定签署地区的劳动争议法庭进行登记,并取得登记证明.在通过调解未能就解决劳动争议达成一致意见的情况下,则应遵循以下程序：（1）调解员必须出具书面建议；（2）书面建议须在第一次调解会议之后最迟10个工作日内转交争议各方；（3）各方须在收到建议书后最迟10个工作日内向调解员提交书面答复,其内容即表明赞成或反对该建议的态度；（4）没有按要求表态的一方,应被视为拒绝接受该建议；（5）在各方同意书面建议的情况下,则在书面建议被接受之后最迟3个工作日内,调解员就协助有关各方完成共同协定,并在共同协定签署地区的劳动争议法庭进行登记,取得登记证明.经登记的共同协定具有法律效力,其效力和后果和上文协商程序中经登记的双方协定是一样.由此也可以看出,印尼法律鼓励争议方通过自愿的方式解决争议.

如果调解员书面建议被某一方或各方拒绝,则争议方可以向劳工法庭起诉.无论是那种类型的劳工争议,在提交劳工法庭之前,必须先经过调解.也就是说,调解是法庭程序的前置程序.这样做主要是为了避免劳工法庭受理案件负担过重.

(三)调停

在印尼劳动争议解决机制中,对于利益争议和解除雇佣合同争议可以通过调停来解决,但这一解决方式不能适用于权利争议和企业内部工会间争议的解决.调停属于选择性的程序,不是强制性的.所以,如果劳工争议双方没有选择调停程序的话,双方可以将争议提交劳工法庭,如果选择了调停方式,但是调停失败,争议也可以提交劳工法庭.当然,不管选择调停与否,将争议提交劳工法庭之前,都必须先经过调解.

印尼2004年《劳动争议解决法》同时规定了调停和调解两种程序,从其解决劳工争议的程序看,两者是基本一致的,该法规定的调停程序要求调停员提出建议,其对争议的介入程度和调解没有什么区别.两者的区别在于调停通常是政府之外的自愿性、选择性的争议解决程序,仅解决利益争议和解除雇佣合同争议；而调解是解决所有劳工争议的必经程序,是一种强制性的行政调解,属政府的职责.还有,调停员则不一定是劳工部门的政府官员,只要经过注册就可以,而调解员必须是劳工部门的政府官员.

(四)仲裁

在印尼劳动争议解决机制中,仲裁是一种选择性、自愿的程序,只适用于利益争议和企业内工会之间的争议,不适用于权利争议和解除雇佣合同争议.劳工争议双方如果协商失败,可以选择通过仲裁方式解决争议,但是选任的仲裁员必须是在劳工部门注册的劳工仲裁员.所以这种仲裁是一种特别仲裁.如果争议双方没有选择仲裁方式的话,双方可以将争议提交劳工法庭,但是在提交劳工法庭之前,必须先经过调解.

通过仲裁解决争议,争议双方必须签订仲裁协议.争议双方可以选择由单个仲裁员或仲裁庭来解决争议,但仲裁庭的成员最多不能超过3人.如果双方不能确定仲裁员,则争议将提交劳工法庭.处于仲裁程序中的劳动争议不得再提交法院审理,即“或裁或审”,争议方只能选择一样,如果选择了仲裁,就不能再向法院起诉.这和我国有关处理劳动争议的“一裁二审”、“先裁后审”程序不一样,我国劳动法规定对劳动争议仲裁裁决不服的可以向人民法院提起诉讼,并且劳动争议必须先经过劳动仲裁人民法院才能受理.印尼《劳动争议解决法》规定,仲裁庭必须在受理争议后30天内解决争议,这个时间可以延长一次,但最多不能超过14天.通过法律明确限定仲裁时间比较少见,而且,这样短的时间对于仲裁来说是否充分也是有疑问的.仲裁庭对劳动争议的调查工作不公开进行,但仲裁庭应公布有关在在调查和仲裁庭上的调查活动和过程.另外如各方一致要求公开进行则可以公开进行.仲裁员在解决劳动争议时,必须以努力达成双方和解为开端.若双方达成和解,则仲裁庭应当制定和解协议,由争议各方和仲裁庭共同签署.和解协议应当在签署地的劳动争议法庭登记备案.和解协议只有按规定登记备案后才会产生法律效力.由法律规定仲裁程序中进行强制的调解并不常见,因此印尼相关法律确实非常重视调解程序.

仲裁裁决对争议各方具有法律效力和约束性,是终局的裁决.但仲裁裁决应在仲裁人作出裁决地的劳动争议法庭登记备案.裁决书上规定的裁决内容各方最迟应当在14个工作日内执行.若其中一方没有在规定时间内履行该裁决规定和义务,则另一方可向自己所在地或义务履行方所在地的劳动争议法庭提出强制执行要求,以便下令进行强制执行.地方劳工法庭接到强制执行申请后最迟在30个工作日内直接发出强制执行令,无须再调查或权衡仲裁决议的内容.但是,如果任何一方认为裁决存在下列问题,可以在决议形成后不超过30个工作日内向最高法院提出撤销请求：一是决议形成后发现调查过程中提交的文件确实有检测；二是决议形成后发现对方隐瞒了有决定意义的文件；三是在争议调查过程中,某一方施展阴谋；四是决议超越了仲裁员权限；五是决议与法律法规相左.最高法院应在接到撤销请求后最迟30个工作日内是否撤销的决定.这个程序不是一个上诉程序,而是一个法院审查程序,因为其有严格的条件.但是,能够针对仲裁裁决直接向最高法院寻求司法审查,这无论如何是很少见的.由此也可以看出印尼《劳动争议解决法》对非政府干预性的争议解决机制的鼓励态度. （五）劳动诉讼

在大陆法系国家中,劳动争议处理法律制度中的核心机制为劳工法庭,如德国即设置了专门的劳工法庭处理劳资争议.印尼基本上是属于大陆法系国家,因此其劳动争议处理法律制度有更多的大陆法系的色彩.印尼依其2004年《劳动争议解决法》的规定设置了专门的司法性质的劳工法庭,受理劳动诉讼,可以处理所有类型的劳工争议,这和东盟其它国家有很大的不同.劳工法庭建立在印尼现有法院体系内部,专门处理劳动争议,设在省会城市的地区法院和最高法院里,同时根据印尼总统的决定,也可以在工业比较集中的县市的地区法院内设立劳工法庭.在上诉法院中不设劳工法庭,所以,劳工法庭的某些判决可以直接向最高法院上诉.劳工法庭一般由3名法官组成,其中一名是职业法官,另外两名是特别法官.特别法官分别由工会团体和雇主团体提议,经劳工部部长向最高法院院长推荐,并由最高法院院长提名并经总统任命.地区劳工法庭审理劳动争议,必须在第一次开庭后50天内审结.依劳动争议类型的不同,地区劳工法庭判决的法律效力亦有所不同.针对权利争议和解除雇佣合同争议,当事方可以对地区劳工法庭的判决向最高法院提起上诉,最高法院接到对地区劳工法庭判决的上诉后.应通过劳工法庭处理上诉,并应在30天内作出裁决；而针对利益争议和企业内工会间争议,地区劳工法庭的判决是终局判决,不能上诉.这主要是考虑到前者是权利、法律争议,必须允许当事人走完所有的法律程序.而后者是利益争议,滥用司法体制可能会给司法体制带来沉重的负担而且也不见得能有效地解决争议,应当尽可能鼓励双方采用自愿机制和行政机制解决.

三、结语

劳动争议处理法律制度直接关系到劳动争议能否合理有效地解决,而争议的解决又影响着劳动关系的稳定和社会冲突的缓和.印尼2004年《劳动争议解决法》建立劳工法庭并明确了各种解决方式的处理范围之后,应该说,印尼的劳动争议解决机制在法律上是比较完善的：其一,印尼在法律上明确区分了权利争议和利益争议等劳资争议,并且明确以劳工法庭为中心,不同性质的争议由不同的争议解决机构负责,这在东盟国家中比较特别.在印尼劳动争议处理体制中,有权利争议、利益争议、解除雇佣合同争议以及工会争议四类,调停适用于利益争议和解除雇佣合同争议,仲裁适用于利益争议和企业内工会之间的争议,均是一种选择性、自愿的程序；无论是那种类型的劳工争议,在提交劳工法庭之前,必须先经过调解,属强制性程序；双边协商是所有类型的劳工争议采用其他解决方式的前提和必经程序,亦属强制性程序.其二,印尼《劳动争议解决法》下的劳动争议解决机制,强烈鼓励争议双方采用自愿的、行政的争议解决机制,把司法审查机制做为最后的救济手段.根据该法,双方自愿协商是采用其它争议处理程序的前提,而调解又是采用司法程序的必经程序.另外,双方自愿协商的结果经登记具有直接的法律约束力,可以由法院强制执行,仲裁裁决是终局裁决,并且只能由最高法院审查.其三,比较强调调解员、调停员和仲裁员的职业化,要求他们都必须在劳工部注册,取得注册劳工调解员、调停员和仲裁员的资格.这些规定都是比较少见的,充分反映了印度尼西亚的劳动立法倾向,也值得我国在完善劳动立法时借鉴.比如,我国相关法律并没有明确区分权利争议和利益争议,《中华人民共和国劳动争议调解仲裁法》主要是针对权利争议.但是在实践中从长远来看利益争议会增加.因此,正视利益争议和权利争议的区别,采取不同的争议处理程序是必然的.再如,尽管我国《劳动争议调解仲裁法》对劳动仲裁员的资格提出了明确的要求,但是与我国《仲裁法》对仲裁员的要求相比还是有一定差距,所以提高劳动仲裁人员、调解人员的专业化和职业素质是我国劳动争议处理法律制度完善的应有之道.

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