新闻传播立法的国外国内视角

讨论中国目前的新闻传播领域立法,不能光以英美国家为蓝本,还要打开视域,以更广泛的国家特别是和我国处同一法系的国家为参照.

总书记上任后不久,在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话中指出,宪法的生命在于实施,宪法的权威也在于实施.我们要以宪法为最高法律规范,继续完善以宪法为统帅的中国特色社会主义法律体系,把国家各项事业和各项工作纳入法制轨道.

党的十八届四中全会审议通过的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》也指出,任何组织和个人都必须尊重宪法法律权威,都必须在宪法法律范围内活动,都必须依照宪法法律行使权力或权利、履行职责或义务,都不得有超越宪法法律的特权.

正是在这样的时代背景下,国家原署长、全国人大教科文卫主任委员柳斌杰两次透露,人大正研究新闻传播立法,本届人大内有望提交审议.一次是十八届四中全会刚开过不久,他告诉媒体记者,依法治国,新闻传播也要有法治思维,走向法治轨道.否则,底线不清、边界不明,媒体不好把握.另一次就是在今年全国期间,在接受记者采访时,柳斌杰表示,今后凡是属于公共新闻传播范畴的,包括互联网新闻怎么写作等,都将纳入到新闻传播法管理中来,不过自媒体这一传播形式暂不会纳入.

对于新闻传播领域立法,社会并未就此达成共识.支持者会说,公民的权利与义务是宪法规范中的核心内容,如何通过法律保障宪法第三十五条和第四十一条中的公民言论出版自由,在我国的立法体系中,目前还是一项亟待完成的任务.既然最高领导人宣示我国各项事务都要在宪法法律的范围内活动,由于新闻传播领域也是一项重要的关系公共利益的领域,理所应当纳入到法治的轨道中.否则,在新闻传播领域难以落实宪法的原则与精神,公民的言论出版自由与媒体的表达自由也就很难得到法律保障.

反对者会说,我国新闻传播领域缺乏的不是相关的法律法规,而是执行这些法律法规的效力.像《出版管理条例》、《广播电视管理条例》这些行政法规,再加上与《民法通则》、《民事诉讼法》、《刑法》、《刑事诉讼法》以及《侵权责任法》等法律的联动,完全可以使新闻传播领域的活动做到有法可依,再制定新闻法或新闻传播法之类的,实属多余.笔者无意于卷入以上争议,但想从两个方面来讨论目前我国制定新闻法或新闻传播法的相关问题.

以更广阔的视野借鉴国外的立法经验

柳斌杰说,意识形态的政治立场问题和学术传播领域的问题要有所区别,学术传播领域里仍要研究别人的文化、学术等.柳先生说得很对,通过研究他国的立法经验并从中吸纳教训,可以审视我国新闻传播领域的立法乃至法律制度状况.一谈到借鉴国外经验,我们经常会谈到美国、英国.英美的确有诸多成熟的经验可资借鉴,但英美属于海洋法系国家,一是它们没有涵盖新闻传播某一领域或者全部领域的专门立法；二是它们有漫长的宪政传统,与我国社会主义的法制体系有着较大的差异.因此,如果以这两个国家为例,就显得国际视野不够开阔.

笔者的博士论文以欧洲的大陆法系四十一个国家为例,这些国家分别为：俄罗斯、德国、法国、意大利、乌克兰、白俄罗斯、西班牙、冰岛、葡萄牙、波兰、保加利亚、希腊、罗马尼亚、丹麦、瑞士、挪威、瑞典、芬兰、荷兰、比利时、马其顿、阿尔巴尼亚、拉脱维亚、立陶宛、爱沙尼亚、黑山、斯洛文尼亚、克罗地亚、塞尔维亚、波黑、捷克、匈牙利、斯洛伐克、摩尔多瓦、奥地利、列支敦士登、卢森堡、摩纳哥、马耳他、圣马力诺、梵蒂冈.笔者在论文中梳理了这些国家的新闻乃至传播立法的历史,发现现今几乎所有的这些国家都针对新闻传播领域制定了相关的法律.有的是针对所有媒体类型（包括互联网）的立法,如奥地利的《媒体法》；有的是以宪法为框架旨在落实宪法所保障的媒体的新闻法或出版法,如葡萄牙、西班牙在走向转型前后颁布的《新闻法》、《出版法》,至今通过数次修改仍然有效.笔者印象最深刻的是,波兰在1984年制定的社会主义时期的《新闻法》,在转型后至今仍在波兰法院适用.当然,上面所列举的这些国家,除了制定针对所有传统媒体领域的法律以外,也制定了针对新闻传播某一领域的法律,例如葡萄牙、西班牙等多数国家,也制定了《广播电视法》,或者把广播与电视分开立法.

以上之论,意在揭示,讨论中国目前的新闻传播领域立法,不能光以英美国家为蓝本,还要打开视域,以更广泛的国家特别是和我国处同一法系的国家为参照.

落实宪法中的公民权利与义务部分

依宪治国是本届领导人十分重视的课题,基本任务之一,就是以宪法为统率,完善我国社会主义法律体系,使国家的各项事业与工作都纳入这个体系中,以法律的手段管理这些事业与工作,从而推动我国法治化水平的不断提高.宪法的实施,核心部分就是如何通过制定法律落实宪法中的公民权利与义务部分.

在新闻传播领域实施宪法,就是要通过法律对公民的言论出版自由的边界作出清楚划分.一方面,保障公民与新闻媒体的表达自由；另一方面,对公民与新闻媒体表达自由的过分滥用进行规制.这是国外新闻传播立法通行的规则,意在实现保障公民和新闻媒体的表达自由与防止公民和新闻媒体对国家、社会和他人的利益造成损害的双向平衡.

我国宪法第三十五条载有言论出版自由的规定,但如何落到实处?宪法之下没有人大通过的法律,而只有位阶更低的国务院行政法规,如《出版管理条例》、《广播电视管理条例》等.这些行政法规内容规定上更多倾向于对媒体的管控,并不能在法律上充分保障公民与新闻媒体拥有宪法规定的与出版自由.拿2013年新修订的《出版管理条例》来说,全文九章七十四条,就第五条提到出版自由的问题,该条款具体内容为：公民依法行使出版自由的权利,各级人民政府应当予以保障.公民在行使出版自由的权利的时候,必须遵守宪法和法律,不得反对宪法确定的基本原则,不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利.该条款虽然体现了“双向平衡”,但在关于各级人民政府应当保障公民依法行使出版自由的规定上,并没有切实可行的具体措施.各级人民政府如何保障?如果政府不作为甚至主动侵害公民或新闻媒体的言论出版自由,公民与新闻媒体该如何寻求救济?前不久南方都市报记者暗访深圳吃娃娃鱼,遭到涉事和安保人员的殴打,如何诉诸法律处理这种事件?按照十八届四中全会精神,必须在宪法的框架内制定法律,通过落实宪法原则,方能解决以言代法、以权压法,用粗暴的方式对待新闻媒体的舆论监督的问题,舍此可能并无他途. 最后,需要强调的,就是坚持十八届四中全会的精神与人大刚刚通过的新《立法法》原则,让公众参与到立法的全过程中来,毕竟新闻传播法关系到公众的切实利益,让公众贡献智慧,是科学立法与立法的必然要求和具体体现,用程序正义打消人们对实体正义的顾虑.

（作者为华东政法大学人文学院法学博士后、讲师）

链 接

养成运用法治思维的习惯

牢固树立法治思维,是提高依法办事能力的前提.法治思维是指遵循法治理念,运用法律规范、法律原则、法律精神和法律逻辑,对事物进行分析、综合、判断、推理,并形成结论、决定的思想认识活动和过程.法治思维具有特定的内涵,主要包含以下几方面内容.

规则思维.这是法律的特质所决定的.法律是明确的、稳定的、可预测的行为规则.作为一种“依照法律进行思考”的思维方式,法治思维带有规范性特征,具体体现为受各种具体法律规定与法律原则的约束和指引.一个具有法治思维的人,必然敬畏法律、崇尚法治,以既定的法律规则作为观察、思考和判断的依据,把严格按照法律的价值以及法律的规定作为说话办事的底线.

权利保护思维.这是法治的根本宗旨所决定的.社会主义法治以保障人民根本利益为出发点和落脚点,保证人民依法享有广泛的权利和自由,承担应尽的义务,维护社会公平正义.人类法治发展过程就是为适应人权和公民权利的保障需要而产生、扩展和演变的历史.法治思维要求我们在谋划工作、思考问题、分析问题、作出决策时,以保障人民根本利益为出发点和落脚点.

权力限制思维.这是法治的基本任务所衍生的.为了保障人民权益,推进公权力机关的机构、职能、权限和责任的法定化,确定公权力行使的基本规则,规范公权力运行就成为法治的基本任务之一.

程序思维.这是法治的基本特点所要求的.程序既是法治的重要组成部分,也是实体法律规范实施的正当性和有效性的前提.程序思维要求任何法律法规被运用于现实生活时,必须遵循诸如决策程序、立法程序、执法程序、司法程序和选举程序等特定程序.事实上,由于程序往往具有一整套确保法律法规准确适用的措施和方式,以及让争议各方平等、充分地发表意见的机制,按照程序进行处理是确保法律法规准确实施和最大限度化解争议的有效手段.

法治思维的养成还取决于人们是否有法治认同之心,具有养成法治思维的自觉性；是否了解掌握法律规定和原则、法治原理和精神,具有相应的法治素养；是否有尊崇法治之内心,具有坚定的法治信仰.

（浙江省社会科学院副院长、研究员陈柳裕/《人民日报》2015-03-27）