中外安全生产法律责任设定比较

本文将英国《工作健康安全法》、美国《职业安全健康法》、澳大利亚《工作健康安全法》和新加坡《工作场所安全卫生法》与我国《安全生产法》,从行为模式、法律责任主体、法律责任形式、法律责任力度等方面进行对比分析,以期为我国《安全生产法》的修订提供立法借鉴.

世界上职业安全健康法制相对成熟的国家或地区,大都构建了有力的法律责任追究制度,确立起比较完善的职业安全健康法规体系.考虑到不同法系立法特征、制定时间、地域特点、法制环境等因素,本文选取作为早期立法典范的英国《工作健康安全法》和美国《职业安全健康法》、取得最新发展的澳大利亚《工作健康安全法》和新加坡《工作场所安全卫生法》,与我国《安全生产法》的有关规定,从行为模式、法律责任主体、法律责任形式、法律责任力度等方面进行对比分析,以期为我国《安全生产法》的修订和相关安全生产法规建设提供立法经验.

行为模式比较

国外立法有关违法行为的列举都比较清晰,体现在具体的环节和内容当中,尤其对未导致事故发生的行为,通常也设定有较重的处罚.如英国《工作健康安全法》明确规定雇主的安全生产主体责任,对应其职业安全健康义务,在监察执法全过程设定违法行为的相应责任.澳大利亚《工作健康安全法》明确将雇主第一预防责任规定为法律的基本原则之一.在该法14章276条中,有60个条文区分不同违法行为,设置了明确、具体的法律责任,包括安全健康义务人违法责任,工作场所进入许可违法责任,事故报告违法责任,法律授权违法责任,安全协商、代表和参与违法责任,歧视、暴力和误导行为法律责任,违反执行措施法律责任,违反诉讼程序法律责任等.

反观我国立法,则带有典型的“重事故、轻过程”特点.对生产经营单位日常安全违法行为处罚相对较轻,甚至对诸如安全投入等违法行为,只有在发生生产安全事故后,才给予处罚.而对于生产安全事故,则明显加大了处罚力度.国外注重安全生产源头管理和过程控制,强化预防为主和安全生产过程管理的法律责任设置理念,值得我们借鉴.

从上表可见,与其他国家法律对认定的违法行为直接进行处罚规定不同,我国《安全生产法》在法律责任一章中多处规定,发现具体违法行为,应当先“责令限期改正”,逾期不改正的,再进行相应处罚.有关生产经营单位的违法责任共计10个条款,其中8条作了如此规定,是执法实践中反映问题最为集中的地方.现行法律对安全生产违法行为采取的“逾期不改、方可处罚”的规则,一定程度上折损了法律的威慑力.具体到安全生产领域,可以借鉴国外成熟法制经验,对于性质比较严重的违法行为,可直接施以必要的处罚,及时制止、制裁安全生产违法犯罪行为.

责任主体比较

英国《工作健康安全法》规定,任何人违反该法规定的管理要求、监察员发布的命令、任何整改通知、禁止命令等,即属违法犯罪.该法第37条同时对法人团体作出专门规定.2007年通过的《法人杀人罪法》首次规定,任何公司或组织如果因管理方面存在重大过失而导致人员死亡事故的,可能被裁定构成法人杀人罪,这是英国立法史上的重大突破.美国《职业安全健康法》虽规定法律责任承担主体是雇主,但该法同时规定,监察机构在认定民事罚款时,应当充分考虑雇主所在企业规模、违法行为性质严重程度、雇主诚信档案、先前违法记录等情形,实际上对违法主体也作了相应区分.澳大利亚《工作健康安全法》对法律责任主体的规定分类清楚,在多数法律责任条款中,区分个人和法人分别进行规定.如该法第99条规定,从事生产经营的主体违反监察员发布的即时整改指令的,对于个人处5万澳元(约合人民币32.55万元)罚款,对法人则处25万澳元(约合人民币162.75万元)罚款.该法第31条进一步区分为3类情况加以处罚,不遵守法定职业健康安全义务的,对个人处5万澳元(约合人民币32.55万元)罚款,对从事生产经营的个人或者单位负责人处10万澳元(约合人民币65.11万元)罚款,对法人则处50万澳元(约合人民币325.5万元)罚款.新加坡2006年《工作场所安全卫生法》针对各类违法事件,区分个人、法人机构设置法律责任,对违规工人责任也予以单独规定.

比较上述规定,国外通常是区分个人和组织来设定不同的法律责任,而且组织的法律责任明显重于个人.我国《安全生产法》将相对人违法责任主体统一设定为“生产经营单位”,是指从事生产或经营活动的基本单元,包括企业法人、合伙组织、个体工商户和自然人等.具体法律责任设定时对其不作区分,仅在个别条款规定对生产经营单位的主要负责人同时进行处罚.

我国采用统一规定的做法,看似比较简便,但对执法、守法造成很大影响.一方面对于个人而言,较大数额处罚条款,执行起来非常困难,甚至无法执行,另一方面对于法人组织,较低处罚额度,实际上降低了违法成本,根本起不到制裁违法行为的作用.二者均有损于法律的权威性.因此,建议在修订《安全生产法》时,借鉴国外立法经验,区分个人和法人组织设置不同的法律责任,既体现法律责任设置的合理性、均衡性,又保障法律法规的可执行性.

责任形式比较

从上表可以看出,其他国家相关职业安全健康基本法中一般都明确设定了民事处罚(或行政处罚)和刑事处罚,采用一定数额的罚金和一定期限的两种形式并用或者选择适用.

相比较,我国法律责任形式过于单一,《安全生产法》仅对行政责任作出规定.在制裁安全生产违法行为方面,法律除了设定一定的经济罚、资格罚外,手段非常有限.在刑事责任方面,1997年《刑法》有关安全生产的条款内容比较有限,仅限于事故类的相关罪名.2006年全国人大常委会通过的《刑法修正案(六)》对重大事故罪和重大劳动安全事故罪作了修改,并增设谎报、瞒报事故罪,强令违章冒险作业罪,但仍局限于事故类犯罪,从而造成安全生产法律责任档次和衔接方面存在一定漏洞.对于生产经营活动尚未造成事故的重大违法行为构成犯罪没有明确规定,对安全生产违法犯罪行为的危害性及危害后果的认识仍明显带有局限性.

鉴于现代机器社会化大生产的高风险性和生产安全事故危害后果的严重性,当代各国在危害职业安全健康犯罪罪名设置方面,将许多故意或过失违反安全生产法律法规的行为规定为犯罪,同时在罪名设置上更多地增设了行为犯和危险犯.国外出台有专门性的过失犯罪立法,对我国安全生产责任重构极具借鉴意义.在刑事责任与行政责任衔接方面,建议加强有关安全生产刑事责任研究,对于安全生产领域有关严重违法行为和拒不执行监管监察指令的违法行为,可以考虑增设相应刑事责任.