信访到信法的距离有多远

网上信访是一个便捷、低成本的信访方式

近日,国家信访局门户网站网上投诉全面放开,这对于便利人具有明显的积极意义.应用高科技技术拓宽信访渠道,信访人不需要亲自来信访机构,就可以在网上行使权利,既可以减轻信访群众的车马劳顿,也可以在一定程度上减少进京信访量.相较于以往信函邮寄的方式,网上信访速度更快、准确性更高,而且能保障信访机关及时收到信访材料,便于及时处理信访案件.从信访人角度来说,网上信访虽然是一个更加便捷、成本相对低的信访方式,但关键是要落实“件件有回音”的承诺,设计和落实好投诉之后的跟踪和监督制度.

在关注网络信访的同时,也必须看到信访制度的完善是一个系统工程,不可能单兵突进、一蹴而就.如果不畅通法律救济渠道,彻底解决信访不信法的问题,不从根本上解决以信访数量的多少作为地方稳定的指标等根本性的制度问题,那么网上信访的新方式只能进一步增加信访量,使信访问题愈演愈烈.从根本上解决问题,除了要保证人的知情权、表达权、参与权、监督权、救济权之外,还要对信访的体制机制和运作模式进行彻底改革,逐步弱化信访制度,畅通法律救济渠道,减少以人治方式解决社会矛盾的现象,逐步实现依法化解社会矛盾的新格局.

信访制度发展过程中出现异化现象

原来的信访制度在执行过程中出现变异的现象,由民意反映渠道演变成为解决纠纷矛盾,特别是法律纠纷的主渠道.随着信访逐渐成为人们解决纠纷矛盾的主要方式,一方面强化了行政方式解决纠纷矛盾的倾向,加剧社会管理中的人治色彩,损害法治的权威,另一方面,也使得越来越多的纠纷矛盾涌入信访渠道,助长了人们靠闹事解决问题的心理,从而将社会矛盾的解决推入维稳的困局,而且越陷越深.

第一,异化了的信访实践已经偏离了信访原有的功能.信访机关不应该发挥实质解决法律纠纷的功能,这个功能应该交给仲裁机关、司法机关,由正规的法律渠道来解决.第二,信访如果成为解决法律纠纷的主渠道的话,必然会吸引越来越多的人,通过信访途径寻求救济,最终就会导致信访不信法.第三,信访并不能有效解决法律纠纷,只会增加新的矛盾和纠纷.

信访制度本质上具有人治和封建色彩.温家宝同志在2008年5月4日到中国政法大学视察的时候,曾说过这样一段话： “所谓,它所体现的不是法律的程序,还是寄托在人,寄托在领导人的批示,应该说在某种意义上还带有人治的封建色彩.在一个现代化的国家,应该依靠法,应该依据法律来解决这些问题.”这实质上点出了这个问题的实质,信访本身不是一个法律程序,不是解决法律纠纷的程序.如果寄希望于信访发挥解决纠纷功能,信访机构就会不满足现状,不断地提要求,会觉得人员编制和经费不够、地位太低,希望将信访做强做大.这就使信访由过去的民意表达渠道变成纠纷解决方式,从辅助渠道变成主渠道,从党和政府了解民意的方式变成维稳的方式.这与信访制度建立之初所是不相符的.

实践证明,以信访为主的纠纷解决机制不仅架空了诉讼等法定救济途径,而且使党委政府站到社会矛盾纠纷的第一线.加之公众在“信上不信下”心理驱使下,寻求无限向上的行政权威,纠纷就演变成了上下反复的“马拉松”赛,难以从根本上解决.这种纠纷解决方式只能使矛盾越解决越多,社会秩序“越维越不稳”,不仅会增加行政成本,而且会强化人治思维、损害法治权威,不利于社会矛盾纠纷的预防和化解.

为此,应该尽快改革信访制度,尤其是涉法信访,让党政部门、信访机构和司法机关各归其位、各负其责.信访作为党和政府沟通民意的渠道,就不应该承担解决纠纷矛盾的功能,更不该履行维稳职责.具体到信访制度的改革,我认为要抓两头：

弱化信访的现有功能

第一,我一直主张领导减少批示有利于减少信访.因为领导的批示,就是所说的人治的方式.法院作出的裁定已经发生法律效力了,而经过领导批示,就是人治的方式改变了生效的法律裁判,这对法治权威损害极大,也会强化纠纷解决中的人治色彩.所以,领导要减少批示,这样才能从根本上减少信访.尤其是领导要减少有具体内容、有倾向性的批示.纠纷经常是两方的、多方的,不能说谁的次数多、闹得凶,就应得到领导批示,就必须解决谁的问题.这对没有的守法者是一种不公平.所以,领导要减少批示.

第二,信访功能要收缩.目前信访类别很多,有因对制度政策不满引发的信访,有涉诉涉法信访,还有投诉、控告、方面的.要对信访做梳理,比如,涉诉涉法的信访要转移到司法机关；控告、投诉、的信访要转移到纪检监察机关.现在纪检监察机关也在各大门户网站开通了检举专区,就可以受理这方面的信访.涉诉涉法的信访转移到法院,由法院的审监庭、立案庭去受理解决.如果地方法院受理不了,可以到上级法院或者最高人民法院解决.总之,不应该再到党政机关和信访部门去解决.

第三,信访部门要减员缩编.我不赞成信访局升格,增加编制、经费,干部高配等,这些都是不明智的选择.信访局最终就是要恢复到上个世纪50年代设立信访机构的初衷,回归到下情上达、了解信息、转交信件的最初定位,取消信访在法律案件实体处理方面的功能,将信访群众引导到诉讼、复议、仲裁等法定的救济渠道上.

树立司法权威,畅通法律救济渠道

信访之所以变异成今天维稳的方式,变成一种靠闹事解决纠纷矛盾的方式,除了我们传统观念中的人治思想在作祟外,更多地是我们的法律救济渠道不畅通.本来应该由法院解决的案件,不能得到公正解决,逼着老百姓去,去寻求其他渠道来解决纠纷；本来是法院应该受理的案件,法院不受理,老百姓投诉无门,也只能是选择信访；本来是可以通过仲裁、行政复议等多种渠道解决的问题,这些渠道要么解决不了,要么权威性不够,老百姓只能选择信上不信下,信大不信小,最后走上信访之路.为此,必须要畅通法律救济渠道,树立司法权威,把更多的纠纷矛盾吸引到法律渠道.要让老百姓理性地选择,把他们引导到既能够维护法律统一,保障法律权威,又能够比较有效地解决纠纷的法治轨道上来.

法律纠纷解决渠道是一种经过多年的发展积淀形成的高级形态的解决纠纷形式.它跟传统的解决纠纷渠道相比,更具有稳定性、长期性、有效性.所以我们应该重视发挥法律纠纷渠道的作用.具体而言：

第一扩大法律纠纷解决渠道的范围,降低门槛.比如,诉讼的范围应该扩大,任何法律争议都应该纳入法院的受案范围,不能把法律争议拒之门外.第二提升司法公信力,降低诉讼成本,降低司法成本.第三增强透明度.现在最高法院正在搞司法公开、审判公开,只有公开透明了,才能赢得老百姓的信任.

信访和法律渠道的选择过程,必然是比较艰难的过程.因为老百姓已经习惯了找领导、找党委政府用行政方式解决问题.如果让百姓选择法律渠道解决,最初可能不太适应.我们的很多官员也习惯了人治的方式,大笔一挥,批阅各种申诉材料,进行“大接访”甚至“截访抓人”,让他们习惯于运用法治思维、法治方式解决纠纷矛盾,也需要一个适应的过程.但是从发展方向来看,最终我们还是要走法治之路.因为经过一段“信访不信法”的乱象之后,我们看到,虽然付出的社会成本巨大,但并没有带来社会的长期稳定和人民幸福.现在到转变观念、回归法治的时候了.

（作者为中国政法大学副校长、教授、博导；人民论坛记者马静根据采访整理）

责编/严俊（见习） 美编/李祥峰