普法:城市法治化的基石

内容摘 要 中国正在加快建设社会主义法治国家,城市法治化是一种必然趋势.中国的城市法治化离不开普法,它是城市法治化的一条必由之路.普法有利于城市法治化,具体表现为:提高市民的法律素质、提升立法质量和促进依法治市等.在新形势下,城市法治化也对普法提出了新的要求,主要是:要进一步与市民的法治需求相吻合、与城市的中心工作相结合、与城市的功能定位相匹配等.

关 键 词 城市 法治化 普法

作者 王立民,华东政法大学副校长、教授、博士生导师.(上海:200042)

中国正在加快建设社会主义法治国家,城市法治化成为一种必然趋势.城市法治化离不开普法,它是城市法治化的一条必由之路.

城市法治化需要普法

城市的主体是市民.没有市民,无所谓城市.城市法治化离不开市民法律素质的提高.中国现在的城市已不是传统城市.中国的传统城市是专制、人治背景下的城市.那时的城市是政治中心、富人居住的地方、兵营、官营工商业的集聚地、消费性城市,处在封闭状态.原来的上海县城就是如此.上海在南宋咸淳三年(1267年)建镇,元至元二十九年(1292年)建县.明嘉靖三十二年(1553年)开始修筑城墙,城墙的中心位置是县衙,县衙的东西两面有南北走向的主干道和楼街.城里驻扎着军队,居住着上海县的富人,还有一些官营工商业.中国其他的传统城市也是如此.中国现在的城市是现代城市.现代城市不仅是开放性城市,工商业和工商业者集聚的地方,还应是法治化的城市.

法治化城市要求市民具有较高的法律素质与之相适应.法律素质是一种公民所具备的法律意识、法律知识和适用法律的能力等综合性素质.这一素质的主要构成要素是法律意识、法律知识和适用法律的能力等.这三者之间存在一定的关联.其中,法律知识是基础.只有具备了法律知识,才会形成法律意识,才能培养出适用法律的能力.新中国成立以后的前30年,中国的城市中也出现过不少劳动模范等先进人物和学习榜样,但他们不具备法律意识.因为,那时国家不推行法治,也不要求市民学习法律,他们也就形成不了法律意识,也培养不出适用法律的能力.他们具备的只是较高的道德和政策素质,而不是法律素质.法律意识是关键.一旦具备了法律意识,市民就会主动地学习法律知识,自觉地适用法律,其中包括遵守法律和实施法律.适用法律的能力是结果.具有法律知识和法律意识,最终是为了转化为人的行为,落实到现实生活中去,这就需要适用法律的能力.一般而言,法律知识掌握得比较丰富、法律意识比较强的市民,适用法律的能力也会比较强.相反,则会比较弱一些.这三者既不可缺少,也不可偏颇,是一个整体,而且还对城市的法治化至关重要.

从世界的角度来审视,通过宗教途径来形成、提高市民的法律素质比较容易一些,城市法治也容易一些.在一些有宗教传统的国家尤其如此.这里又有不同情况,以宗教法国家和基督教传统国家为例.在宗教法国家里,政教合一,宗教主同时掌握着国家政权,人们广泛信仰同一种宗教,信奉宗教经典.宗教经典中有法律,法律是宗教经典内容的重要组成部分.希伯来法、伊斯兰法和印度法国家都是如此.希伯来人曾经于公元前13世纪在西亚迦南地区建立过国家.他们信奉希伯来教、执行希伯来法.希伯来法的主要内容在希伯来教的教经之中,即《旧约全书》的前5章中,包括了《创世记》、《出埃及记》、《利末记》、《民数记》和《申命记》等.摩西的“十诫”等就是法律.公元7世纪,穆罕默德在西亚创建了伊斯兰教,同时也创制了伊斯兰法.伊斯兰法的主要内容存在于《古兰经》之中,如严惩杀人和抢劫等犯罪.印度法先后与吠陀教、婆罗门教、佛教和印度教等宗教都有过联系,其内容也与这些宗教的经典相关,严厉打击偷盗粮食、偷金银、伤害等犯罪都是如此.这些宗教法国家的市民在日常学习、掌握宗教经典的同时,也就学习、掌握了重要的法律内容,普法比较容易.在有基督教传统的国家里,虽然不是政教合一,但是,人们还是要学习《圣经》,自觉到教堂去做礼拜,接受基督教的洗礼.《圣经》里的有些内容,演变为现代法治的精神和基本规定.《圣经》中主张分权制衡、人道主义的思想,成了今天法治的精神,不可杀人、不可偷盗等成了今天法律的内容.一些有基督教传统国家的市民在接受基督教灌输的同时,也逐渐接受了法治精神和法律规定,这有利于培养市民的法律素质,也有利于城市法治化的实现.

中国在传统上长期实行世俗统治,世俗力量很强大,世俗君主又不让宗教主瓜分自己的政权.因此,中国历史上没有出现过政教合一的政权,也没有宗教法国家和基督教传统国家那样的宗教传统.现在没有必要,也难以形成这样的传统.在这种情况之下,要提高公民的法律素质,普法是一种比较理想的办法,也是一条通向城市法治化的道路.中国也确实采用了这种办法,是一种明智的选择.

普法有利于城市法治化

中国的普法是一种自上而下、政府主导的普法.通过在全国公民中普及法律知识,旨在培养公民的法律意识,提高全体公民特别是领导干部的法律素质,为建设社会主义法治国家奠定坚实的社会基础,保证依法治国的基本方略得以实现,保持国家的长治久安与和谐发展.自1986年普法开始,现在已处在“五五”普法阶段.实践证明,这种普法目标明确,计划周全,组织性强,推行力度大,效果较明显,十分有利于推进城市的法治化进程,主要体现在以下一些方面:

第一,普法提高了广大市民的法律素质.普法是通过普及法律知识来带动市民法律素质的提高.市民个体法律素质的提高,直接有利于城市法治化的实现.自“一五”以来的普法实践也证明了这一点.这里以上海市为例.在这20余年时间里,上海对各类普法群体都采用过多种普法方法.对领导干部,采取了党校培训、法制讲座、结合工作实际学法等办法.对外来人员也采用了多种方法,包括:建立学法业余学校、外来人员管理学校、外来人员法制教育中心等培训点,编写、发放通俗法律读本、法制画刊等.对青少年同样如此,比如编写和使用法制教育课本、建立校外法制教育辅导员制度、成立青少年法制教育讲师团等.经过努力,参加普法的人数和比例均比较高.在“一五”普法期间,上海市有接受能力的818.3万普法对象中,有757.2万人参加了普法,占应普法人数的93%.其中,各级干部参加学习的有115.8万人,占应普法干部对象的92.1%,职工参加普法学习的有450.5万人,占应普法职工对象的92.1%,农民参加普法的有109.5万人,占应普法农民对象的94.8%.[1]以后,这一比例一直居高不下,始终保持在90%以上,“全市1100万应受教育对象94%以上均接受了多次法制教育培训”[2].经过普法,上海市民的法律素质有了明显提高.首先是法律意识的提高.本世纪初,经过调查发现:改革开放以来,特别是自全民“一五”普法以来,上海市民的整体法律意识水平有了很大程度的提高.具体表现为:法律认知状况有了明显的改善,法律遵守的自觉性在不断增强,法律运用的意识和能力有明显提高,法律评估比较中肯与客观,对现实的法律关注比较广泛与深刻,对未来的法律期待十分强烈等.[3]与此同时,上海市民的整体法律素质也得到明显的提升.有资料显示,在作有关法律遵守的宏观意向和具体行为两项内容的调查时,市民能够遵守法律的比例分别占到75.6%和86.1%以上,其中从维护权利、履行义务角度主动遵守的要占64.7%,只有少数市民是因害怕制裁而被动遵守.[4]中国的其他城市也有类似情况.

第二,普法提升了立法质量.中国的城市根据不同情况,有制订地方性法规、规章、规范性文件的职能.城市立法是城市法治化的重要依据.普法对提高城市的立法质量也有帮助.有了通过普法而提高了法律素质的市民的参与,立法质量也有了提升.他们的参与成为立法质量提高的重要原因之一.在立法过程中,他们对立法提出的各种意见,不同程度地反映了市民的立法需求和城市发展的要求,是立法的重要依据之一.上海市人大在立法中,就很重视听取市民的意见,方式有召开座谈会、听证会和公开征求意见等多种形式.召开座谈会是一种比较灵活的形式,出席市民可多可少,在草案公开征求意见前采用得比较多.市民参加座谈会的热情比较高,也会提出许多合理性意见和建议.2005年上海市人大常委会法制工作委员会召开了5个座谈会,分别听取了对《上海港口条例(草案)》的意见.参加座谈会的人员来自市民中的港口经营企业、航运企业、政府有关部门和有关专家学者.他们对这一草案的修改,表现出极高的积极性和热情,可谓倾心倾力,献计献策,不乏真知灼见.召开听证会也是一种在立法中听取市民意见的形式.上海市人大于2001年开始在立法中采用这种形式.听证会很具开放性和透明度,不仅市民代表可以旁听、媒体可以报道,而且还可以用网络直播,市民的参与度更大一些.市民对听证会也很关注,听证主题通常是市民较为关注、各方争议较大或与市民生活关系较为密切的问题.至2008年,上海市人大已经就《上海市劳动合同条例》、《上海市住宅物业管理规定》、《上海市绿化条例》、《上海市燃气管理条例》、《上海市房地产登记条例》等8个规定,采用过听证会方式,效果比较好.公开征求意见是一种通常在立法程序较后阶段才被使用的形式,市民的参与面更为广泛,可以获得的信息也会更为全面.2002年在制订《上海市历史文化风貌区和优秀历史建筑保护条例》时就采用了这种形式.这个条例在上海市人大常委会一审以后,便在《解放日报》和《上海法治报》上全文刊登,征求市民意见,结果收到200多条修改意见和建议.另外,《上海市劳动合同条例》在公开征求意见的过程中,收到1134个来信、来电和1370余条意见建议.[5]这个条例颁行后,效果较好,被认为“达到立法目的,劳动合同制度在实践中得到较好推行”.这与经过普法有了一定法律素质的市民的积极参与密不可分.

第三,促进了依法治市.依法治市属于依法治理范畴,是城市法治化不可或缺的组成部分.普法与依法治市同步推进,也促进了依法治市.在“一五”普法期间,辽宁省本溪市已是全国普法的先进市,在普法工作中有突出表现.在普法的基础上,该市在用法方面也下了功夫,着力推进依法治市工作,对各项工作均实行依法治理.1986年该市的人大常委会作出了依法治市的决议,市政府也作出了依法治市的规划,强化政府部门的依法行政,严格执法检查的监督.继本溪市以后,上海、天津、北京、武汉、广州、重庆等100余个城市的党委、人大常委会和政府,也相继作出了决议、决定或规划,进一步加强依法治市工作.到1997年,中国已有12个省和直辖市、29个地区、185个地级市、1686个县区市开展了依法治市工作.[6]上海在市、区两级也都积极推进依法治市工作.上海市委制订了《上海市进一步推进依法治市工作纲要》,市人大常委会制订了《贯彻落实依法治市工作纲要实施方案》,市委宣传部、市司法局根据市委和市人大的精神制定了贯彻依法治市法制宣传教育工作的实施方案,把提高干部的法制观念和依法决策、依法行政、依法管理、依法办事的能力和水平作为工作目标,并把它与立法、执法、司法、法律监督和怎么写作等环节结合起来,切实推行依法治市.各区也采取了相应的措施,而且还取得了可喜的成绩.比如,卢湾区积极推进依法治区工作并取得了明显效果,其中包括:市民的法律意识进一步增强,青少年犯罪逐年减少,加强了政府的法治建设,全方位展开依法行政,保障了区经济的持续、健康发展,改变了市容面貌,市容管理走上法治化轨道,综合治理进一步深化,社会秩序更加稳定等.[7]在不断推进依法治市的过程中,普不可没.

城市法治化对普法提出新的要求

随着城市法治化的稳步向前推进,新形势和新情况都会出现,这就对普法提出了新的要求,普法也应与时俱进.

首先,普法要进一步与市民的法治需求相吻合.随着国家法治进程的加快和市民法律素质的提高,市民对于法治的需求也会越来越强烈.普法应及时跟上这种需要,与此相吻合,真正体现它的价值.反之,普法脱离了市民的需求,它的价值也就大打折扣了.调查表明,上海市民对于法治的需求确有变化,这里以他们所需的法律知识为例.2000年完成的一项课题显示,在上海市民“最需获取和充实的法律知识”中,前4位的排列依次为:经济法占20.4%,劳动法占16.8%,民法占8.6%,婚姻法占7.9%.[8]两年以后,另一项课题则显示,这一排列有所变化.其中,选择学习民法的最多,占了40.9%,其次是选择学习劳动法,占了25.3%,再次是选择学习宪法,占了14.1%.[9]普法应根据市民的需求及其变化,及时调整其内容,提高它的效能.另外,调查还表明,包括电视、广播、报纸和互联网等在内的大众传媒,在普法中的作用越来越凸现,已经成为大多数上海市民认知法律首选和最主要的途径,其中电视广播占到50.9%.在各类媒体中,电视中的以案说法节目最受市民的欢迎,给他们留下的印象和启发都最为深刻.因此,在以后的普法中应充分发挥电视媒体的作用,能够设立专门的法治频道则更好.上海现在只有在SITV中有这一频道,收视率还受到一定的限制.如果能在上海的STV中设有这一频道,那会更好,更多市民将会从中受益.

其次,普法要进一步与城市的中心工作相结合.中国的城市要发展,中心工作不会一成不变.这些中心工作往往会与相关的法制相联系,它们是这些中心工作得以落实的有效保障.为了使这些相关的法制得到实施,普法可以助一臂之力,这同样十分有利于城市法治化的进程.城市法治化也是一个过程.不断推出新法制,不断普及新法制,不断适用新法制,正是这个法治化过程的体现.同时,这一法治化也能反映出它的时代性和特征性.今年是世博年,2010年世将在上海举行.上海今年的中心工作就是要成功举办世.为此,上海要制定、适用30件法规、规章来保障世.其中,有些已经颁行,有些很快就会颁行.上海市人大常委会于2009年6月19日审议通过了促进和保障世筹办工作的决议,授予市政府世筹办和举行期间采取临时行政管理措施,制定政府规章或者发布决定的权力,为及时应对世举办过程中出现的特殊情况、问题奠定了法治基础.上海已经出台了上海市志愿者怎么写作条例、上海市公共场所控烟条例、世园区管线综合管控管理办法等一些地方性法规和规章,还制定了10余件规章和规范性文件,另有10余件规章和临时性行政管理措施正在抓紧起草中,涉及到社会治安、道路交通、市容环境卫生等领域.这些与世相关的规定,应在上海今年的普法内容中得到体现.另外,在保证成功举办本届世的同时,也可以切实推进普法和城市法治化进程,即通过举办世的契机来推进普法和上海的城市法治化进程.可谓一举两得.

最后,普法要进一步与城市的功能定位相匹配.中国城市的差别巨大.有大、中型城市,也有小型城市,有发达地区的城市,也有欠发达地区的城市,有沿海城市,也有内陆城市等.中国城市的差别决定了城市资源情况的不同,决定了城市的功能定位不一样,同时也决定了法制上的差异.上海定位于“两个中心”,即国际金融中心和国际航运中心,这“两个中心”又与国际化大都市联系在一起.与这一功能相匹配,上海已制定了一些相关的地方性法规,比如《上海市道路运输管理条例》(1996年)、《上海外高桥保税区条例》(1996年)、《上海市水路运输管理条例》(1997年)、《上海市民用机场地区管理条例》(1999年)、《上海港口条例》(2005年)等.以后,随着“两个中心”建设的推进,还会制订一些新的地方性法规.这些法规都怎么写作于上海“两个中心”的功能定位,它们的适用也离不开广大市民.为了实现上海的这一功能定位,有必要将其中一些直接与市民相关的内容,也纳入上海普法的内容,让市民知晓其中的规定并认真遵守,积极配合.在现代社会中,国际化即意味着法治化,法治化又离不开普法.上海要建成“两个中心”,需要把普法工作与其功能定位相匹配,以使上海早日迈入国际化大都市的行列.