领导干部的法治思维

【摘 要】善于运用法治思维深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定,是衡量新时期领导干部依法行政能力的新标准、新要求,在一定程度上也影响着我国法治建设的进程.文章分析了我国当前领导干部具备法治思维的必要性,并从加强法治教育培训、培养领导干部的法治理念、建立健全法治建设考核机制三方面提出了对策建议.

【关 键 词 】法治思维；依法治国；行政决策

随着我国依法治国的不断推进,公众的参政意识、维权意识、法律意识在不断提高,对领导干部依法行政能力的要求也越来越高,而当今社会急剧转型出现的种种社会矛盾亟待解决,如何改善党群关系、干群关系,更好地建立法治政府,培养和强化领导干部的法治精神和法治素养,提高领导干部运用法治思维和法治方式的能力,显得尤为重要.

一、法治思维的内涵与特征

关于法治思维的内涵,不同的学者有不同的理解,有的学者认为,法治思维是指在法治理念的基础上,能够运用法律规范、法律原则、法律精神和法律逻辑对所遇到和要处理的问题进行分析、判断、推理和做出结论的思想认识过程.[1]有的学者认为法治思维是指严格按照法律的规定、原理和精神,思考、分析、解决问题的习惯和取向,包括在思维过程中,人们运用法律解决问题的具体方法.[2]但是,无论对“法治思维”怎样进行定义,其最核心的内容,肯定都离不开法,法治思维是法律性思维,而不是非法律性思维.当然,非法律性思维的模式也有很多,如公共政策领域的政治思维、经济思维、道德思维等.政治思维最大的特点是政治上的利弊权衡,经济思维的特点在于成本和收益的比较,其核心是价值的最大化,道德思维的特点在于善与恶的评价,而法治思维与它们不同,它把合法性当作思考问题的前提,有以下几个特征：

第一、法治思维是规则思维.没有规矩,不成方圆.法治思维首先是规则思维.这个规则就是法律,在一国之内,法律拥有至高无上的权威,这里的法律包括宪法、法律、法规、规章等法律规定.所有的人无论是普通公民还是政府管理者都必须服从法律,并将法律作为评判社会行为是非曲直的基本标准.日常生活中,人们往往会自觉不自觉地运用自己的主观标准对一些事物、事件作出一定的评价.这种思维方式可能是政治的、经济的、道德的,或者是具有很强主观个人偏好特征的标准,这样难免引发公众的认识分歧,因为不同人会有不同的评价标准.而法律作为一种具有高度共识的社会规范,本身具有判断、衡量他人行为是否合法或有效的评价功能.[3]对于普通公民而言,法无禁止即自由；对于政府而言,法无授权即禁止.对公权力的行使者尤其是领导干部而言,在行使公权力时,在决策制定执行的过程中,在解决社会矛盾、化解纠纷、推动发展、深化改革时,都应遵循这一规则,法律有没有授权,权力的来源依据是否合乎法律的规定,行为的目的、内容是否合法,有没有滥用职权、超越职权,这些都是需要考虑的因素.

第二、法治思维的核心是制约权力、保障权利.权利指公民依法应享有的权力和利益,是法律赋予权利主体作为或不作为的许可或认定,是人权概念的核心词.法治的本质就是人权,法治以尊重和维护权利为基点.法治社会从一定程度上讲就是权利社会,保证权利的实现,是法治的职责与使命.宪法就是“写着人们权利的一张纸”.西方有一句谚语：“天赋人权,主权在民.”任何公民的权利都是天赋的,不需要证明的,它天然地具有正当性,国家公权力要想剥夺私权利,必须要有正当的理由,也就是法律的明文授权,否则就是权力滥用.孟德斯鸠在《论法的精神》中有这样一段著名的论述：“一切有权力的人都极容易滥用权力,这是一条亘古不变的定律”.如果政府权力不受制约,则极易导致对私权的侵害.著名法学家江平先生认为,中国现今私权的保障,仍是市场面临的主要问题.而对私权的侵犯,或者叫对人权的侵犯,主要来自于公权力的滥用.人权保障仍然是政治制度改革的核心.对政府权力的掌控者尤其是各级领导干部而言,他们在社会事物管理的过程中,大多会涉及到公民的权利义务,所以在制定决策时就应具备相应的法治思维,制约自己的行为,在法律授权的范围内行使,避免随意侵害公民的合法权利.

第三,法治思维强调程序优先.程序是人们作出行为时所必须遵循步骤、方式、时限的总称,法律程序有助于实现对不当行为的抑制以及对政府官员的自由裁量权的约束,维持法律的稳定性.在我国长期的传统法律文化中,普遍存在着重实体而轻程序的观念,即使在今天,我国法律体系中的程序性法律规范也没有受到应有重视,而现代法治精神要求程序优先于实体,因为人们对于实体结果的评判往往掺杂着个人的情感因素,具有很大的主观随意性,对于同一个实体决定,不同的人会有不同的看法.只有严格地按照法律的规定,让利益相关人充分的参与到每个程序中来,保障他们的每一份权益,如知情权、申述权、听证权等,其所作的实体决定才能更让人接受.因此,程序也被称作看得见的正义.正如季卫东教授所言：“如果我们要实现有节度的自由、有组织的、有保障的人权、有制约的权威、有进取的保守这样一种社会状态的话,那么,程序可以作为其制度化的最重要的基石.”[4]法治思维要求作为公权力的行使者的领导干部,在作出一项决策时既要考虑权力来源的合法性,也要考虑决策的法定程序,遵循公开、公正、公平的原则,尤其是重大的决策,应该有专家评估、公众参与、征求意见、听证会等一系列程序,避免因为程序的瑕疵导致决策的危害,损害国家、社会的公共利益以及公民的合法权益.

二、领导干部具备法治思维的必要性

(一)全面推进依法治国的需要.

从党的十五大确定的“依法治国,建设社会主义法治国家”的基本方略,到十八大提出的“全面推进依法治国”,我国的法治建设已经历了近二十年的历程,与过去相比,公民的法治意识,公务人员的依法行政能力都有所提高,但从整个法治建设的层面看,状况不容乐观,究其原因,很大一方面是政府公权力的掌控者,领导干部法治观念淡漠,一定程度上存在官本位的特权观念.习惯于依靠权力、运用行政手段发号施令,甚至把个人权力威凌驾于法律之上,出现滥用职权、以权压法、以情轻法的现象,导致腐败丛生,严重损害了国家法制权威.而领导干部的一言一行对社会都起着示范带头的作用,如果他们都不遵守法律、不践行法治的话,对整个国家的法治建设会起到相当的破坏作用.相反,如果领导干部都能以身作则学法、守法、带头具备和运用法治思维处理问题,就能给全社会起着良好的示范作用,引领社会各界人士形成依法行事的共识与合力,使自己与全社会的法治状况形成良性互动.历史经验表明,执政者主动、自觉和善于运用法治思维,自然会促进相应国家、地区的法治实践；而一个国家、地区的法治实践又会给执政者更主动、自觉运用法治思维的动力.一旦形成了这种良性互动,即可认为其已进入了法治运作和科学发展的轨道,进入了法治社会的常态.从这个意义上说,领导干部具备法治思维正是贯彻依法治国方略的客观要求.[5] （二）深化改革、推动发展的需要.

经过三十多年的改革,我国从计划经济逐步过渡到市场经济,而市场经济应该也必然是法治经济,实行法治是发展社会主义市场经济促进生产力发展的内在要求.只有法治才能保障市场经济有序、规范地运行,这取决于法治的特性,因为每一项法律制度的出台是社会不同的利益群体充分博弈的结果,是一定时期和一定条件下社会矛盾的最优解决方案,最大限度地降低了社会运行成本.同时,法治可以制约领导干部的特权,在人治社会中,领导干部拥有巨大的权力,处于社会资源分配调度的中心,往往会干预到市场经济的正常运行,有的甚至侵犯企业和投资者的合法权益,造成市场扭曲.而法治可以限制领导干部的这种权力,牵制其决策和行为,让公权力逐渐与利益脱钩,促进政府职能转变.当前,我国正处于深化改革、加快发展的经济社会转型时期,培养领导干部的法治思维有助于推动社会市场经济体制的建立和整个国家的法治建设,从而保证改革开放和社会主义市场经济的顺利发展.

三、培养领导干部法治思维的路径

(一)加强法律知识学习培训.

培养和提高领导干部运用法治思维治国理政的能力,首先应该加强法治培训,没有一定的法律知识,是无法培养法治思维的.我国从“一五”至“六五”普法,已走过近三十年的普法历程,普法的内容涉及面很广,包括宪法、刑法、民法、诉讼与非诉讼程序、国家机构等方面法律的基本内容,以及其他与广大干部和群众有密切关系的法律常识.领导干部学习法律知识,除了学习以上基本部门法外,还应着重掌握法律的指导思想、立法依据、基本原则以及行政、组织、管理方面的规定,另外还要结合自己的工作需要,掌握履行工作职责所需的法律知识.在现实中,有些领导干部学法并不主动,有时就是为了完成组织的任务或上级机关的检查,缺乏积极性,所以要完善领导干部的学法制度,通过多层次、常态化的法治教育培训让领导干部了解掌握法律.在培训的方式上可以多样性,除加大新闻媒体法律宣传教育外,要充分利用党校、行政学院、以及国民教育院校等教育资源,定期举办法治讲座；培训方法也要不断创新,可以采用情景模拟、案例教学等新颖的培训方式,使学习法律与运用法律解决问题紧密结合,不断增强学习的针对性和实效性.这些都将有助于提高领导干部的法治思维.

(二)树立法治理念,培养法律信仰.

法治思维是建立在法治理念基础之上的,一个平时没有法治理念的领导干部遇到问题时不会具有法治思维,不会自觉主动运用法治方式处理问题.一些官员一边学法,一边犯法；一边讲依法办事,一边是损害人民利益,近些年被查处的贪腐官员有不少都是法律专业出身,精通法律的,究其原因关键在于他们没有在内心信仰法律,法律对他们而言只是工具而不是依据.美国法学家伯尔曼说过一句很著名的话,“法律必须被信仰,否则将形同虚设.”法律信仰是人们对法律权威的高度信任合理性推崇,以及对法现象的神圣感情和愿意为法而献身的一种崇高境界.法治国家的建立,离不开公民对法的信仰,即便是制定了很多的法律,但人们都不信法,还是认为有权就有一切,那法律再多也没有用.很长一段时期以来,领导干部的思维习惯到工作方式一直都是以政策为指针的,遇到问题首先想到的就是政策,而不是想到宪法和法律,这和中国的封建文化有关,中国的传统文化中没有对法律的信仰,而是过于注重道德、政治、权力的作用,而建立一个现代法治社会,必须建立法律至高无上的权威,使法律理念、法律信仰深入人心.