留守儿童的权益保护其法律

[摘 要 ] 留守儿童问题已成为当前倍受社会关注的热点问题.主要表现在监护弱化、教育障碍和人身安全保护不力等问题上,而这些问题极易引发事端,特别容易使未成年人在不良环境的影响下滋生不良行为和严重不良行为,从而导致犯罪.我们应当加大法律政策的宣传和执行力度；依法确定相关主体的保护责任；不断完善法律制度,强化政府效能；在以人为本的教育理念下,努力消除教育差别,建立儿童公平的受教育运行机制,使农村留守儿童问题在法律调控的机制下得到有效的解决.

[关 键 词 ] 留守儿童；监护；受教育权；人身安全；法律对策

[中图分类号] C913.5 [文献标识码] A

一、引言

留守儿童是新时期一个具有特定内涵的概念,是指父母双方或一方因外出务工流动到其他地区,孩子留在户籍所在地并因此而不能和父母双方共同生活在一起的儿童.根据2006年第五次全国人口普查,我国约有1.2亿农民“离乡背井”到城里打工,预计到2020年,这一数字将增加到3亿,此外,相当一部分人去的并不是国内一些大中城市,而是边远、偏僻的山区、矿场,以及国外劳务市场.依据这一数据推算,全国留守儿童数量将为2290.45万人.其中14周岁以下的占86.5%,按全国3.6亿儿童计算,每18个孩子就有一人不能和父母共同生活.[1]安徽省作为民工输出大省,也是留守儿童大省,据专家保守估计,至少有200多万人.[2]据统计,在我省义务教育阶段,50%以上的为留守儿童.随着人口流动模式扩大,这些孩子的数量还会逐步增加.课题组在肥东、阜阳两地进行的调查发现,留守儿童占某些农村中小学在校生的比例分别为37%和67%.

本课题组从法学的角度对农村留守儿童问题进行调查分析, 通过法律的视野来审视这一独特社会群体现象,以求找出解决留守儿童问题的法律途径.

二、留守儿童的法律权益保护存在的问题

(一)监护问题

监护是一种法定义务,父母作为未成年人的法定监护人,理应承担起这一神圣职责,对未成年人的人身、财产及其他合法权益承担监护职责.但是,由于种种条件制约,父母双方或一方流入外地,无奈与未成年人短期或长期分离,形成父母无法履行监护职责,而将监护责任擅自处置,甚至出现留守儿童无监护状态.从泛义上的监护来看,目前,留守儿童的监护主要有五种形式：第一是单亲监护.第二是祖辈监护.第三是亲友监护.第四是同辈监护.第五是混合监护或称不确定监护,即在一般的状态下由孩子自己照顾自己,时而由父母监护或者父母委托他人监护.据课题组在巢湖市有关调查显示,这一类留守儿童群体约占1%左右,一般是年龄较大的儿童.

这些特殊的监护形态对留守儿童的健康成长产生很大的影响,主要问题表现在以下方面：

1．监护力度不够.由于监护人监护能力不足,而导致的对留守儿童监护质量下降,达不到理想的效果.

2．监护职责不明.相对而言,由于农民法律文化意识的薄弱,人们往往把监护简单地理解为看管、照应.在祖辈监护、亲友监护和同辈监护形态下,都存在监护职责不明的现象,一旦发生被监护人的权利被害或者被监护人侵权行为,这种不具有法定形式的委托监护人往往将责任一推了之.

3．监护方式不定.留守儿童的监护方式并不是一成不变的,而是处于非稳定和动荡状态.另外,生活和学习环境的动荡,也使他们很容易产生严重的安全缺失感,增加了他们的心理和精神负担,影响身心健康发展.

4．监护责任倒置.在留守儿童中,有一部分留守儿童被留在家乡的原因之一是因为父母在外打工,他们能照顾爷爷奶奶或外公外婆,这就产生了监护倒置现象.

(二)教育问题

受教育权是公民的一项基本权利.《宪法》第46条对公民的受教育权作了原则性规定.《教育法》第9条规定：“公民有受教育的权利和义务；国家实行九年制义务教育制度”.第18条规定“各级人民政府采取各种措施保障适龄儿童、少年就学”.关于留守儿童的教育问题,本文从两方面进行分析,一是家庭教育,二是学校教育.

1．在家庭教育方面,表现为家庭教育弱化甚至缺失.在贫困农村,由于没有学前教育的相关机构,在学前教育阶段,主要教育就是家庭教育.俗话说,父母是孩子的第一任老师,父母在幼儿阶段的早期教育,会影响孩子的一生.而有些留守儿童却在很小时父母离家而去,缺乏父母的关爱和教育.据报道,湖北咸宁一儿童3个月大时被留在家里,现在都上小学了,父母一直在外打工未归.[3]这种强制性的亲子剥离会影响到幼儿正常心理发育,产生心理障碍,影响其一生的发展.在调查中,据合肥的一位留守儿童父亲杨先生说：“我和妻子在合肥打拼,儿子留给爷爷奶奶照顾,现在儿子脾气很古怪,尽管每次回家都带礼物,但他都不喜欢,辛辛苦苦干了这么多年,每次回家儿子冷脸相迎,实在寒心.”[4]

2．在学校教育方面,留守儿童受教育权得不到有效保障.调查显示,学校教育只有与家庭教育、社会教育密切配合,才能产生应有的效果.但是,由于留守儿童家庭教育缺失,学校对留守儿童缺乏有效管理,他们的学习成绩较差,品德发展不理想.老师无法向家长了解他们的真实情况,有些留守儿童在学校欺骗老师,在家里蒙骗临时监护人,这就使学校对留守儿童的管理陷入尴尬的境地.于是,对有些留守儿童,学校在管理不了时,就放任不管,冷落一边或开除或劝其退学,使留守儿童流入社会,成为问题儿童.

调查显示,现阶段,留守儿童的义务教育出现新问题：[5]

第一,学习间断现象,有些儿童在“流出”――跟随父母到城市上学和“回流”――从城市回户籍地上学的过程中,学习有间断现象,也有一些是因为监护人更替而从一个学校转学到另一个学校,发生间断现象的.

第二,留守儿童失学现象严重,复学率低.有些留守儿童逃学或辍学后,学校得不到家庭配合,复学率很低.

第三,留守儿童升高中比例不高.大部分留守儿童由于在生活、学习等方面得不到父母的关怀、督导,学习不专心,不求上进,成绩下降,升入高中的比例不高.

第四,留守儿童留级生增多.由于一部分留守儿童从外地流回家乡后,跟不上本地学校的进度或教材、学制与家乡不统一而被迫留级.

(三)人身安全问题

根据我国法律规定,公民的人身权利受法律保护.儿童由于年幼,人身权利容易受到侵害,尤其需要父母的关怀与爱护.留守儿童由于得不到父母有力的监护,其人身权利更容易受到侵害,存在人身安全问题.主要表现在两方面：

1．被害的可猎性明显增大.被害人学研究表明,妇女、儿童、老人、残疾人等弱势群体由于自身的弱点往往成为犯罪侵害的对象,这是被害人所具有的可猎性特征.而农村留守儿童年龄小、抵抗力弱,父母又不在身边,人身和财产权利更容易受到侵害.这些侵害可能来自临时委托的监护人或者同学、老师、乡邻、亲戚朋友、社会上的恶势力以及其它方面（如交通事故等）.

2．自控力减弱,容易接触不良文化和感染而走上违法犯罪,甚至轻生之路,危及自己的人身安全.由于家庭监管缺失,学校监管的软弱或不力,有些留守儿童整天沉迷于网络游戏或武打电影,有的和社会上的失足青年混在一起,成为他们的打手、帮凶,动辄行凶、抢劫、杀人.有的偷鸡摸狗,甚至吸毒、嫖娼.有调查表明,近年来,有近20%的青少年犯罪分子为留守儿童,有些地方甚至多达50%.

三、解决留守儿童问题的法律对策

(一)加大法律政策的宣传和执行力度

《未成年人保护法》第5条规定,国家保障未成年人的人身、财产和其他合法权益不受侵犯.保护未成年人,是国家机关、武装力量、政党、社会团体、企业事业组织、城乡基层群众性自治组织、未成年人的监护人和其他成年公民的共同责任.对侵犯未成年人合法权益的行为,任何组织和个人都有权予以劝阻、制止或者向有关部门提出检举或者控告.我们要认识到解决留守儿童问题的重要性、必要性、紧迫性,明确国家机关、武装力量、政党、社会团体,企业事业组织、城乡基层群众性自治组织、未成年人的监护人和其他成年公民承担的法律义务与责任,找出解决办法,共同努力来解决这一关系祖国未来长远发展的重大问题.

(二)依法确定相关主体的保护责任

1．父母责任.依据相关法律规定,父母对未成年子女有抚养教育的义务,有监护的义务.如《未成年人保护法》第8条规定,父母或者其他监护人应当依法履行对未年成人的监护职责和抚养义务,不得、遗弃未成年人.第12条规定父母或者其他监护人不履行监护职责或者侵害被监护的未成年人的合法权益的,应当依法承担责任.又如《义务教育法》第58条规定,适龄儿童、少年的父母或者其他法定监护人无正当理由未依照本法规定送适龄儿童、少年入学接受义务教育的,由当地乡镇人民政府或者县级人民政府教育行政部门给予批评教育,责令限期改正.

总之,严格贯彻、执行相关法律,强化父母的监护、教育责任,剥夺不合格父母、监护人的监护资格.也可以借鉴国外做法,依法赋予政法机关对留守儿童父母的追究权.[6]

2．学校责任.根据《未成年人保护法》、《义务教育法》等法律法规规定,学校在教育未成年人方面负有不可推卸的责任.如《义务教育法》第13条规定,学校应当全面贯彻国家的教育方针,对未成年学生进行德育、智育、体育、美育、劳动教育以及社会生活指导和青春期教育.学校应当关心、爱护学生；对品行有缺点、学习有困难的学生,应当耐心教育、帮助、不得歧视.第14条规定学校应当尊重未成年学生的受教育权,不得随意开除未成年学生.

3．党委、政府责任.首先,党委、政府要关注并重视留守儿童这一群体,并将之作为解决“三农”问题、推进城乡一体化进程与新农村建设的重要组成部分.当务之急是加强对留守儿童问题的调查研究,及时掌握农村留守儿童的状况,逐步建立和完善保护留守儿童合法权益的法律法规体系和政策措施,形成学校、家庭、社会相结合的监护网络.同时扩大社会宣传,努力营造农村留守儿童健康成长的良好环境.其次,根据新形势下农村出现的新问题,研究制定涉及农民工利益的各项政策和措施,要整合资源,发挥相关职能部门作用.加大相关法律、法规、条例的制定、宣传、执行力度,要各司其职,形成合力,逐步建立留守儿童齐抓共管的体系.

4．群团组织责任.共产主义青年团、妇女联合会、工会、青年联合会、学生联合会、少年先锋队及其他有关的社会团体,要按照法律要求,协助各级人民政府做好未成年人保护工作,维护未成年人的合法权益,为留守儿童送温暖、献爱心,给予关怀.在这一方面,群团组织做了大量的工作,其事例不胜枚举.

5．政法机关责任.按照《未成年人保护法》、《预防未成年人犯罪法》等相关法律规定,政法机关对留守儿童的权益保护负有很大责任,负责保护留守儿童的人身、财产安全,负责监督和控制他们的行为,负责对他们进行必要的法制教育.政法机关要加强执法力度,净化社会环境,对留守儿童生活的村庄及学校附近的黑恶势力,违规网吧等进行治理,对侵害留守儿童合法权益的行为坚决予以打击；对违法犯罪的留守儿童进行疏导、管教、关爱；同时,为了加强留守儿童的法制观念,政法机关应实行包干制,定期为辖区内的留守儿童上法律课,或设法律咨询中心.

6．社区承担责任.社区作为留守儿童生活、学习的场所,对留守儿童的权益保护负有重要责任.要充分发挥社区功能,加强对留守儿童的各项社会怎么写作.在农村,社区多以村为单位.社区可建立家教咨询站和家教怎么写作部；也可以创办一些托管中心,配备专门人员,负责管理留守儿童校外的学习、生活、教育和安全等.有条件的村也可以利用一些村活动室,开展一些集娱乐和怎么写作为一体的活动,使留守儿童既可以有地方交流、娱乐,改变单调的生活,也可以在活动室得到一些法律或政策的咨询与指导.村里也可以建立留守儿童档案,及时了解和掌握他们的情况,对他们进行跟踪怎么写作.

(三)完善法律制度,强化政府效能

首先,要进一步完善《未成年人保护法》、《义务教育法》、《儿童发展纲要》等相关法律法规.各省级人大和政府应当制定相关法律的实施细则,增加留守儿童保护的相关内容,细化和明确具体的处罚办法,增强其操作性.例如,2003年、国务院《关于进一步加强和改进未成年人思想道德建设的若干意见》中明确指出：进城务工就业农民流入地政府要建立和完善保障进城务工就业农民子女接受义务教育的工作制度和机制,明确流动儿童教育“以流入地政府管理为主,以全日制公办学校为主”的政策.其次,要进一步完善各种社会保障制度.国务院和省、自治区、直辖市的人民政府,采取组织措施,协调有关部门做好留守儿童的保护工作,使留守儿童的权益保护落到实处.如河南、安徽、福建等省建立了寄宿学校；安徽等省大力兴办民办教育机构；北京、上海等市兴办了工农民工子弟学校.这些政策措施的执行,产生了很好的效果.

(四)以人为本,消除差别,建立儿童公平的受教育运行机制

从制度层面上看,城乡“二元经济体制”及义务教育的城乡分割是留守儿童产生的重要因素.要从根本上解决留守儿童的“留守”问题,必须从这一层面入手,修改相关法律,调整相关政策.虽然我国保障儿童权益的法律有很多,但针对留守儿童这一特殊主体权益保护的规定很少,并且这些法律的有些规定不利于留守儿童权益的保护,或者即使有规定,但不够细致,缺乏操作性.所以,当前应制定和修改、完善《义务教育法》、《未成年人保护法》、《妇女儿童发展纲要》等法规条例,废除不利于留守儿童权益保护的相关条款,细化和明确具体的处罚办法,增强其可操作性,切实解决“有法难依”的问题,从而形成尊重、关心和保护留守儿童的法制环境.从义务教育角度来看,农村留守儿童在接受教育的问题上存在差别.根据《义务教育法》第12条第1款规定：“适龄儿童少年免试入学.地方各级人民政府应当保障适龄儿童在户籍所在地学校就近入学.”这就造成义务教育的城乡分别,这种分割状态是农村留守儿童群体产生的重要因素.同时在第2款规定：“父母或其他法定监护人在非户籍所在地工作或居住的适龄儿童少年,在其父母或其他法定监护人工作或居住地接受义务教育的,当地人民政府应当为其提供平等接受义务教育的条件,具体办法由省、自治区、直辖市规定.”这样,和地方政府为解决流动儿童教育问题就颁布了一系列政策法规.但是由于教育体制始终与户籍制度相联系,不可能从根本上解决流动儿童的教育问题,这对留守儿童这个庞大群体的产生起着“催生剂”的作用.2006年,国务院颁发了教育部等六部委《关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作的意见》,文件中明确规定,农民工子女就学应该以流入地政府管理为主,以全日制公办学校为主（简称为“两为主政策”）.为全面落实文件精神,很多地方也出台相应政策,并相继取消“借读费”政策,这些是流动儿童教育政策的巨大改革和进步,体现了义务教育的公平性原则.但是,由于政策设计与政策执行的巨大不平衡, 并没有解决流动儿童教学的问题, 一部分流动儿童仍被排斥在公办学校的大门之外.

另外一个方面,就是要改革户籍制度,消除城乡差距.1998年,、教育（转第10页）（接第35页）部联合出台政策,要求外出打工人员的子女教育要以流出地为主,公立学校为主,客观上造成留守儿童的问题.我们应该改革户籍制度,给农民工以市民待遇,农民工也应该像城市下岗职工一样,在税收、社会保障、特别是子女入学教学方面享有优惠政策.当然,户籍制度改革的核心并不在于完全取消户籍管理制度,而是进一步弱化乃至取消与户籍相联系的城乡隔离制度,保障劳动力的合理流动,逐步实现以户籍制度改革为中心,拆除就业、医疗住房、教育等制度壁垒,彻底打破维系多年的城乡“二元经济体制”,这是解决留守儿童问题的根本所在.

[参考文献]

[1] 刘仁文:《谁在关注留守儿童》[N].《新京报》,2006.7.30.

[2] 《调查留守儿童》[N].《新安晚报》,2006.5.30. A02.

[3] 《关注咸宁留守儿童》[N].《》,2006.6.12. 4.

[4] 《调查留守儿童》[N].《新安晚报》,2006.5.31. A04.

[5] 《中国农村留守儿童问题研究》[J],《中国妇运》,2006(6),23.

[6] 阮积嵩：《对农村留守儿童权利保障的法律思辨》[J],《经济与社会发展》,2006 (2),114.

[责任编辑：宋远升]