南海九段线法律地位

摘 要：九段线产生于维护我国南海主权的背景下,目的在于能够有效的防御周边国家的侵犯,但由于法律地位的界定模糊,九段线并没有能够发挥应有的作用.尽管面临诸多挑战,但无论如何,九段线的法律地位是毋庸置疑的,解决南海问题,我国必须坚持以九段线为依据,而“岛屿归属线”是对九段线的恰当界定.面对南海争端,我国应努力维护九段线内的南海主权,同时,应当积极主张对“其余海域”的权利,在“主权在我,搁置争议,共同开发”的指引下,实现南海争端的和平解决.

关 键 词 ：九段线；岛屿归属线；其余海域

中图分类号：D99 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2013）29-0153-02

一、南海九段线的产生

南海,自古以来是中国领土的一部分,中国对南海都享有无可争辩的主权.然而,由于南海的重要战略地位,一旦我国的南海主权得不到尊重,南海必然成为交兵之地.

1947年,当时的国民政府印制了《南海诸岛位置图》,该图在南海海域四周画出U形的十一条断续线,以地图的形式宣示中国对南海的主权.新中国成立后,断续线由十一条改为九条,称为南海“九段线”或“U形线”.九段线划定之后,我国政府一直严格按照九段线划定的范围,对南海诸岛进行实际管辖,并声明中国对南海拥有无可争辩的主权,周边国家并未提出异议,世界各国也以直接或间接的方式承认九段线范围内的南海主权归属中国,由此,九段线的合法性确定无疑,自公布以来,九段线成为维护我国南海主权的有利依据,南海问题暂时归于平静.

20世纪60年代,油气资源的大量发现又将南海问题推到了风口浪尖.南海石油和天然气储量丰富,有着巨大的经济价值和战略价值.周边国家不顾南海主权属于中国的事实,否认九段线的存在,肆意践踏我国南海主权,掠夺南海油气资源,尤其是在《联合国海洋法公约》生效后,南海周边一些国家企图将属于我国的南海岛屿划归入其大陆架和专属经济区内,严重侵犯了中国的南海主权,使南海问题日益复杂化.只有准确的界定九段线的法律地位,才能有效的维护我国对南海所享有的无可争辩的主权.

二、南海九段线法律地位的界定

(一)国界线说

主张九段线为国界线的学者认为,中国对九段线内的岛、礁、沙、滩以及海域享有主权,线内属于中国的领土范围,而线外则属于其他国家或公海.国界线是指相邻国家领土的分界线.九段线通常被称为传统疆域线,但是,九段线与“国界线”或者“疆域线”是有很大区别的.首先,国界线是清晰明确的,具有显著的标志,然而,九段线是以九条虚线的形式标注的,并没有明显的标志,外观上很难将其界定为一条名副其实的国界线；其次,国界线的目的是划分两个国家的领土主权,国界线内属于一国的领土范围,界线外则属于他国领土范围,但九段线的公布并没有因此否定南海海域内存在“公海”的事实,1958年《中华人民共和国关于领海声明》的规定：“中华人民共和国的领海宽度为12海里.这项规定适用于中华人民共和国的一切领土,包括中国大陆及其沿海岛屿,和同大陆及其沿海岛屿隔有公海的台湾及其周围各岛、澎湖列岛、东沙群岛、西沙群岛、中沙群岛、南沙群岛以及其他属于中国的岛屿”；第三,领土包括领陆、领海、领空,根据国际法“陆地统治海洋原则”,没有陆地的依托是很难主张海洋的法律地位的,而九段线内的南海,一是不能对全部海域主张领土主权,二是南海大部分海域缺乏陆地支撑,也很难主张权利.因此,断然将九段线作为划分我国与周围国家领土主权的国界线不妥.

(二)历史性水域线和历史性权利线说

历史性水域的主张最早由台湾方面提出,1993年台湾通过《南海政策纲领》,声明“南沙群岛、西沙群岛、中沙群岛及东沙群岛,无论就历史、地理、国际法及事实,向为我国固有领土的一部分,其主权属于我国.南海历史性水域界线内之海域为我国管辖之海域,我国拥有一切权益.”但能够成为历史性水域必须具备有效管辖、长期管辖和其他国家的承认三个要件,显然这些在短期内是无法做到的,也很难得到国际社会的承认；同时,如果将历史性水域简单地界定为内水在法律和实践上也都是行不通的,于是,台湾方面最终放弃了历史性权利线的说法.

历史性权利线说出现在历史性水域线说被否定之后,该学说主张中国在享有九段线内岛、礁、沙、滩视为领土主权的同时,对内水以外海域主张专属经济区和大陆架,享有主权权利,承认其他国家在该海域的航行、飞越、铺设海底电缆和管道等的自由.潘石英教授是历史性权利学说的代表人物,指出：“中国在南海海域所表示的九段线作为历史性所有权的范围标志,是确定无疑的”.《联合国海洋法公约》没有对历史性权利作明确界定,但规定在海域划界问题上,一国的历史性权利应当得到尊重,我国在1998年公布的《专属经济区和大陆架》中规定：“本法不影响中华人民共和国享有的历史性权利.”但该学说最大的问题是没有区分主权和主权权利,主权是对于所有权而言的,以国家的领土为空间范围,具有排他性,而主权权利只是限于与自然资源和经济活动相关的权利,不局限于国家的领土范围.学者将历史性权利等同于历史性所有权,所追求的是领土主权,然而,在专属经济区和大陆架范围内,国家不享有领土主权,而是享有主权权利,两者有着本质的不同,显然,不是用一个“历史性权利线”所能表达清楚的.

(三)岛屿归属线说

该主张认为九段线的画法在当时是符合国际规范的,是一种国际间广泛使用的地理速记方法,岛屿归属线即表示以群岛最外缘的岛礁为界,将众多的岛礁包围在一条界线之内,而该线内的到岛、礁、沙、滩等,均属于一国主权的管辖范围,线内海域的法律地位则视线内岛礁或群岛的法律地位而定.由于岛屿归属线只是划定了线内岛屿的归属,并没有包括线内的全部海域,因此,这种主张得到了很多学者的认同,我国在相关法律法规中也一再声明对南海诸岛及其附近海域享有无可争辩的主权.但是,南海的地形是复杂的,南海不仅包括岛屿还包括岛礁、沙洲、暗沙以及广阔的海域,根据《联合国海洋法公约》的规定,岛屿享有同陆地领土相同的岛屿主权,拥有领海、毗连区、专属经济区和大陆架,而各种不适宜人类居住的岛礁则只能拥有12海里的领海,因此,对岛屿归属线内海域的权利主张也是复杂的.通常我国九段线和南海诸岛作为一个不可分割的整体对外主张南海主权,岛屿主权无可争辩,但是,周边国家往往选择在那些我国权利主张比较模糊的岛礁以及线内其余海域做文章,侵占或企图侵占,岛屿归属线保障了南海诸岛的主权,但线内其余海域的权利并没有得到有效的维护. （四）群岛水域线说

“群岛水域说”最初被作为台湾当局对历史性水域的解释而提出来：“U形线内的水域是中华民国的历史性水域,虽然不具有内水的地位,但类似于1982年《联合国海洋法公约》规定的群岛水域,台湾当局除了对U形线内的群岛拥有主权外,还对线内的海域拥有优先权.”近来,有学者从维护九段线内其余权利的角度出发,主张中国有必要借鉴《联合国海洋法公约》关于群岛国的规定,在九段线内适用群岛国群岛水域制度,对于九段线范围内的各群岛水域的专属经济区和大陆架以内的其余海域主张优先权,以享有对该海域和底土资源开发和利用.可以说,群岛水域制度能够实现九段线内海洋权益的最大化,我国对群岛的态度也并未持完全否定的态度,在1973年我国向联合国海底委员会提交的《关于国家管辖范围内海域的工作文件》中指出：“岛屿相互距离较近的群岛或列岛,可视为一个整体,划定领海范围,这项规定是可行的.”然而,根据《联合国海洋法公约》的规定,群岛水域制度只适用于群岛国,而且南海能称之为“高地”的数量并不多且分布不均,群岛基线要不要划、怎样划都是个问题,因此完全适用群岛水域也是行不通的.

三、九段线是一条“岛屿归属线”

从“国界线说”到“群岛水域线说”,学者们都从不同的角度,提供了充足的法理依据,对九段线的法律地位做出界定,然而,由于南海问题的复杂性,对九段线的认定短时间内也难以做到尽善尽美,各种学说都有其可取之处和不足.但通过分析可以看出,几种学说在以下几个方面是有共识的.

首先,九段线的存在是既定的事实,是维护南海主权的重要依据,分析九段线的法律地位必须建立在承认九段线的合法性与合理性的基础之上.正如厦门大学李金明教授所说：“九段线有其存在的价值,它是长达半个多世纪以来中国在南海管辖范围的有效见证,有助于中国对线内诸岛提出声称和为中国与周边国家海洋划界提供证据,必须加倍珍惜之、爱护之.”九段线的存在具有重要意义,各学说对其法律地位的分析也是对九段线存在的肯定和维护.

其次,九段线范围内,中国对南海诸岛享有无可争辩的主权.在岛屿主权上,几种学说有着异曲同工之妙,中国享有南海主权,但在九段线内这个主权该怎样享有,是全部还是部分的享有,每个学说都有自己的见解,国界线说主张九段线范围内的南海应该完全属于中国,对其享有领土主权,其他学说则是在此基础上,考虑到南海中存在“公海”的事实以及《联合国海洋法公约》等因素,对九段线范围内的南海作了具体的分析,岛屿归属线说主张“以岛定海”,群岛水域说肯定群岛主权并主张九段线内其余海域的优先权.总体上说,各学说对南海诸岛享有主权是没有异议的.

第三,九段线与《联合国海洋法公约》并不冲突.《联合国海洋法公约》生效使九段线的法律地位受到质疑,根据《公约》规定,沿海国有权确定领海基线,以领海基线为基础向外享有领海、毗连区、专属经济区和大陆架,由于中国是《公约》的缔约国,应当遵守《公约》的有关规定,而一直以来,中国是以九段线作为界线主张南海主权,因此,一些国家认为九段线不符合《公约》的规定.事实上,在《公约》生效以前,九段线就已经存在,并得到认可,这是既有的事实,应该得到尊重,法律上,在《公约》生效后,我国也并未声明将九段线作为领海线,而是承认南海存在“公海”的事实,并坚持主张九段线的“界线”作用,维护南海的主权.所以九段线与《公约》并不存在冲突,上述几种学说也是站在事实与法律的基础上,都肯定了九段线的“界线”意义.

“岛屿归属线”学说从岛屿的视角出发界定九段线,对几种九段线法律地位界定学说进行了有效的整合,受到学者们的普遍认同,成为对九段线的法律地位界定的代表学说,在对南海的权利主张中,中国也往往采用“南海诸岛及其附近海域”的说法,这是对“岛屿归属线”说的肯定,可以说,九段线是一条“岛屿归属线”.同时,将九段线界定为“岛屿归属线”,能够使九段线紧密的与南海联系在一起,为九段线提供了充足的法理依据,有利于维护以九段线范围内的南海主权.但是,在现有的《联合国海洋法公约》框架下,以“岛屿归属线”界定九段线仍然面临诸多困境,除线内南海“其余海域”的权利主张空白外,与南海周边国家存在的海洋划界冲突也是主要问题.

四、九段线与南海争端

九段线以维护南海为目的,但事实上,九段线的划定并没有解决南海这场纠纷,一方面,线内的许多岛礁被周边国家所侵占,另一方面,周边国家急于以《联合国海洋法公约》为幌子企图在南海争得一席之地.周边国家对南海的主张依据主要表现为三个方面：一是“邻近原则”,即以地理上的邻近性主张对南海的权利；二是以“自然延伸”提出对九段线内的南海享有外大陆架权利,主张海洋划界；三是以领海基线主张对九段线内南海岛屿或岛礁享有专属经济区和大陆架的权利.2009年,菲律宾总统不顾强烈反对,签署了“领海基线法”,将我国南沙部分岛屿和黄岩岛划入菲领海；2012年,越南通过《越南海洋法》,将中国的西沙群岛和南沙群岛划入其主权管辖范围.

周边国家的种种做法严重侵犯了我国九段线内的南海主权.首先,海洋法中不存在“邻近原则”,地理的邻近也不可能成为一国侵犯另一国家主权的依据；其次,根据《联合国海洋法公约》的规定,争端的解决是双方性质的行为,一国的单方行为并不构成对另一国的效力,周边国家单方面提出对南海的“外大陆架申请”和单方面颁布侵犯我国主权的“海洋法”,违背了国际法的原则；最后,我国南海主权是以“九段线”为依据,并不否认九段线内与周边国家在专属经济区和大陆架上存在重叠的事实,但我国明确主张九段线是“岛屿归属线”而非“领海线”,尊重周边国家的主权,严格在九段线范围内行使管辖权利,并倡导“搁置争议,共同开发”,但是,南海周边国家以“领海基线”为依据主张对九段线内海域甚至是岛屿的主权,不仅没有尊重九段线的存在,更是严重侵犯了九段线内的南海主权.

尽管面临诸多挑战,但无论如何,九段线的法律地位是毋庸置疑的,解决南海问题,我国必须坚持以九段线为依据,而“岛屿归属线”是对九段线的恰当界定.中国倡导“搁置争议,共同开发”,但前提是以“主权在我”为前提,九段线范围内的南海主权是一个整体,不容许任何的侵犯行为.面对南海争端,我国应努力维护九段线内的南海主权,同时,应当积极主张对“其余海域”的权利,在“主权在我,搁置争议,共同开发”的指引下,实现南海争端的和平解决.

[5]李金明.南海九段线：中国的岛屿归属线[N].经济参考报,2012-06-06.