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【摘 要 】纠纷无处不在,纠纷的产生是人类社会发展的必然结果.我们要正视纠纷,那就需要去解决纠纷,其中调解是处理纠纷的一种方式.在行政管理活动中,行政纠纷的产生是不可避免的,而调解制度是构建和谐社会的关键所在.通过分析行政调解制度的概念、原则、与其他调解的区别及不足,进而提出完善行政调解制度建议,使其在构建和谐社会过程中能发挥更大的作用

【关 键 词 】行政调解;调解协议;效力

一、行政调解概念

(一)行政调解的概念

我国学界对行政调解的概念历来具有争议.争议主要集中在两个观点:一种观点侧重调解的客体,认为行政调解是指对行政纠纷的调解.另一种观点侧重调解的主持者,认为行政调解是指国家行政机关所作的调解.


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本文作者偏向第二种观点,认为行政调解具体应当界定为:双方当事人在在平等协商基础上,国家行政机关通过说服、引导等方法,自愿达成调解协议,从而解决民间纠纷.这一界定既体现行政调解的特点,又与人民调解的概念规定相区分.

(二)行政调解特征

1、行政调解在调解的主持者上具有特定性.行政调解是依法享有国家行政权的行政机关、法律法规授权的组织,凭借其管理经验,以中立的第三人身份解决纠纷诉讼外活动.既不同于法院主持下的司法调解,又与人民调解委员会主持下的人民调解相区别.

2、行政调解在调解的程序上具有灵活性.行政主体可以根据不同种类的纠纷选择不同的程序,减少因法律规范滞后、程序刻板导致个案处理结果合法不合理的情形.


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3、行政调解具有非强制性.当事人的自愿是行政调解的前提,行政调解程序开始、运行直至结束,都必须经双方当事人达成合意.行政主体对于当事人只能劝解和引导,并不能强制干预.当事人有权选择是否申请行政调解,对调解方案也享有完全的自主权.

二、我国现行行政调解的制度

我国目前尚未有专门针对行政调解的高位阶的综合性立法,除了《合同争议行政调解办法》等少数几部专门性规定外,大多数规定零星出现在各种法律法规、司法解释中:

(一)授予行政机关行政调解权的规定.《行政复议法实施条例》第50条规定对于两类纠纷行政复议机关可以调解,一是公民、法人或者其他组织对行政机关行的自由裁量性具体行政行为不服的,二是对行政赔偿或者行政补偿纠纷.《治安管理处罚法》第9条规定,对于因民间纠纷引起的打架斗殴或者损毁他人财物等违反治安管理行为,情节较轻的, 机关可以调解处理.

(二)行政调解效力的规定.我国相关法律法规大多规定调解自愿,经调解,当事人未达成协议或达成协议后拒不履行的,可依法申请仲裁或向人民法院提起诉讼,但协议达成后是否有相关的行政措施来促使当事人履行协议,并没有相关的规定.例如《行政复议法实施条例》第50条规定:&

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#8220;当事人经调解达成协议的,行政复议机关应当制作行政复议调解书,行政复议调解书经双方当事人签字,即具有法律效力.”该条明确规定了行政复议调解书经双方当事人签字后具有法律效力.但并未明确效力的具体内容、可否强制执行等.

根据2009年7月最高人民法院颁布的《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》,对民事纠纷调节后达成的行政调解协议仅具合同效力而无强制拘束力.若一方当事人反悔,该调解协议就无任何意义可言.为进一步加强调解协议的效力,《若干意见》规定:“调解书经签字盖章后,当事人可以申请有管辖权的人民法院确认其效力.如果一方当事人拒绝履行,则另一方当事人可以依法申请人民法院强制执行.”从该规定可以看出,虽然《若干意见》在一定程度上确认了民事争议行政调解协议的效力,但仍需在立法上进一步明确.

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三、对我国制度评价

在制度设计上,行政调解由于相关法律规定的适用范围和效力上的不明确,救济机制及监督机制的缺失等方面的因素导致行政调解难以有效地发挥它的制度功能.具体表现在一下五个方面:

第一,设定上的随意性.行政调解的相关条文的法律层级较低,设立的程序不严格,具有一定的随意性.

第二,行政调解的范围不明确.容易造成行政机关在从事行政调解的工作时有较大的自由裁量空间,也可能导致将不能调解的行政纠纷进行调解,将可以通过行政调解的争议拒之门外.从而导致行政相对人的权益受到损害.

第三,行政调解的效力不明确性.效力的不明确性是行政调解的一个先天缺陷就,这种不明确性导致行政调解无法充分发挥其应有的制度功能,更无从实现其价值.

第四,基本程序的缺失.现有的相关法律规定对行政调解程序性的规定非常少,大多从实体层面出发,相关的规定也只在《合同争议行政调解办法》中稍有涉及.

最后,行政调解的救济机制和监督机制存在缺失.无救济即无权利,救济机制的和监督机制的缺失也使得行政相对人的权利岌岌可危.

四、完善行政调解的措施

一是加快有关行政调解的立法,完善行政调解的制度构建.纵观我国现有的法律规范,对于行政调解,我国现行的法律法规并未做出详尽的、专门的、完善的规定,而只是散见于各种法律规范中.有关行政调解的法律法规种类繁多、效力层级不一,各种法律规范之间常常出现效力冲突.而且现行的规定大多都规定的不叫粗陋,给实践工作增加了难度.

二是理顺行政调解的运作程序,使行政调解更加合理有效地运行,行政调解程序与严格的司法程序相比,相对较为宽松,但决不能不要求依照程序运作.

四是明确行政调解的范围.将行政调解的案件范围用法律明文确定下来,减少人为因素的干预,最大程度的保障行政相对人的合法权益.

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