政改主将袁世凯

务实而不务虚,这正是袁世凯等体制内改革者所追求的务实.袁世凯本人就曾告诉慈禧太后、光绪皇帝：“可有立宪之实,不可有立宪之名”

袁世凯是唯一一位跻身政改领导小组的地方官.在1906年9月2日发布的圣旨中,宣布立即进行全面的行政体制改革（官制改革）,作为“立宪之预备”,并在成立相应的机构,负责相应的顶层设计――即“官制编制”.参与“官制编制”的,除袁世凯外,均是机关的精英成员.袁世凯之外的其他封疆大吏,诸如端方、张之洞、升允、锡良、周馥、岑春煊等,圣旨仅仅要求他们“选派司道大员,来京随同参议”.

这样的安排,除了袁世凯作为直隶总督,身在京畿,相对便利之外,更有高层对这位年轻总督在政改方面给予的绝大期望.在此前的讨论中,袁世凯在支持立宪政改的同时,提出了很多需要注意的“技术”细节.应该说,他的来自第一线的意见,对于改革方案能够避免浮躁、切合实际,发挥了重要作用.

随后,成立了官制改革的常务机构――“官制编制馆”,办公地点在恭王府朗润园,以孙宝琦、杨士琦为提调,总司馆务.孙宝琦是袁世凯的姻亲,杨思琦则是袁世凯的故交.“官制编制馆”之下,设立了“起草”、“评议”、“考定”、“审定”四课,40名工作人员,多为袁世凯亲信.因此,袁世凯实际上主导了这次官制改革的常务工作.

在宣布成立官制编制机构的前一天,正式发布了实行政治体制改革的重大决定,宣示中外,将“仿行宪政,大权统于朝廷,庶政公诸舆论,以立国家万年有道之基.”在这份宣告中,也明确指出：“廓清积弊,明定责成,必从官制入手”.在大清国政改的顶层设计中,“积弊”重重的官僚机器,被当作第一障碍.官制改革,入手处是政府机构的调整,而着眼点则是政府职能的转换.从官制下手,推行政改,是戴鸿慈、端方等前往欧美各国考察宪政后,所得出的一个重要结论.对于官制改革,基本思路体现在戴鸿慈、端方两人回国后提交给的报告《请改定官制以为立宪预备折》中.在他们看来,官制改革,直接关系到政权是人治还是法治的大问题.

对于官制、地方官制以及与地方的关系中所存在的各种积弊及解决之道,他们都进行了详尽的阐述.这些,最终被以庆亲王为首、袁世凯为主的“官制编制馆”,在《厘定各衙官制缮单进呈折》中基本吸纳,最终针对机构改革提出了三条原则：“分权以定限、分职以专任、正名以核实”.官制编制馆提出,“巡警为民政之一端,拟正名为民政部.户部拟正名为度支部,以财政处、税务处并入.兵部徒拥虚名,拟正名为陆军部,以练兵处、太仆寺并入,而海军部暂隶焉.既设陆军部,则练兵处之军令司宜正名为军谘府,以握全国军政之要枢.刑部为司法之行政衙门,徒名曰刑,义有未尽,拟正名为法部.商部本兼掌农工,拟正名为农工商部.理藩院拟正名为理藩部.太常、光禄、鸿胪三寺,同为执礼之官,拟并入礼部.工部所掌半已分隶他部,而以轮、路、邮电并入,拟改为邮传部.”在这一方案中,实行内阁制、裁撤军机处,是重中之重.

1906年11月7日,正式公布了《内阁官制及办事章程》,基本认可了“官制编制馆”提交的方案.吊诡的是,虽然认可了责任内阁制,却并未同意取消军机处.

正因为如此,很多人就认为晚清搞的是“检测立宪”,甚至也有不少人认为,袁世凯之所以赞同废除军机处,是因为他本人想当内阁总理.总之,无论是左的右的,都拒绝承认这场前无古人的政改探索的有益性,而其中很牵强的理由是因为政改将令袁世凯本人受益.

不过,当时的媒体对保留军机处还是给予了很大的理解：“今乃仍设军机处,而罢设立内阁之议,得毋于预备立宪之道相背驰乎?虽然,是无妨也,有其名而无其实,何如求其实而异其名.”务实而不务虚,这正是袁世凯等体制内改革者所追求的务实.袁世凯本人就曾告诉慈禧太后、光绪皇帝：“可有立宪之实,不可有立宪之名”.这种务实,推动了政改的有序推进,也招致了各种激进者及野心者对政改、对袁世凯本人的极大不满.