电改国际镜鉴

2002年2月,国务院发布了《电力体制改革方案》（国发[2002]5号,下称5号文）,开启了中国电力市场化改革大幕.

但时至今日,彼时确定的“厂网分离、输配分离、主辅分离、竞价上网”等改革目标仅第一项基本实现.

在这段时间内,世界上绝大多数国家基本完成了电力体制改革.基本思路是对发电、输电、调度、售电垂直一体的传统电力体制进行切割.除在发电环节实现竞争之外,还成立了独立开放的输电公司和调度系统,并将售电环节剥离出来,建立竞争性的电力交易市场.

电力市场化改革是世界性难题.改革中既有电价下降、效率提升的成功案例,也有电力市场失衡,大面积停电的惨痛教训.

总结电改的国际经验,或可为中国新一轮电改提供镜鉴. 政府推进是关键

“先立法,后改革”是各国电力市场化改革的通行做法.依法改革,目标明确,有章可循,可以克服改革的随意性,减少改革的风险.电改立法完成后,在各国政府的主导下,改革逐步在各领域展开.

在诸多进行电力体制改革的国家中,俄罗斯的电力工业体制和中国最为相近.改革前,俄罗斯统一电力公司（RAO）是俄电力工业中的巨无霸,其角色与此前中国国家电力公司相似.2000年俄政府准备推行新一轮电力体制改革,但由于电改牵扯的利益太广,在改革方案的论证阶段,俄政府高层、电力公司和经济学家之间爆发了激烈争论.

在此情况下,俄总统普京决定亲自挂帅电改.

2001年1月,普京组建了 “电力行业改革工作小组”,小组成员来自不同单位,代表不同的利益集团.5月,改革草案即告出台.年底,俄政府提交了改革时间表.2003年,普京签署了五项法案以拆分统一电力公司、放开电价、建立竞争性电力市场.

2008年7月1日,统一电力公司寿终正寝.该公司旗下的火力发电资产被拆分为6家电力批发公司和14家区域发电公司,参与市场竞争；输电资产中220千伏以上的骨干电网由新成立的联邦电网公司所有；区域配电公司成立负责电力零售业务,独立的电力系统调度公司也宣告成立.

2012年11月,俄总统普京签署命令,又对俄联邦电网公司和地方配电公司进行合并.

俄政府称,此举是为了提升电力行业的效率.输配合一完成后,发电侧和售电侧的竞争态势并未改变,输配电依然被视为自然垄断领域受到严格监管,其收入由联邦政府核定并监督.

调整后,俄罗斯的输配电网依然采取准许收入的模式,独立的系统调度公司依然被保留,俄罗斯市场化的电改方向并未受到影响.

中国电改基本上与俄罗斯同时起步,但十年蹉跎,进展缓慢.现行的《电力法》是1995年底颁布的,严重滞后于现实,并非改革的法律依据,有些规章条文甚至会阻碍改革的推进.

2002年“5号文”和2007年的“19号文”（国办发[2007]19号,《关于‘十一五’深化电力体制改革的实施意见》）是目前改革可以依据的两份纲领性文件.

但这两份文件并非法律法规,甚至不是行业条例,不具有法律法规的约束性.随后的实践证明,这两份文件中大部分内容流于形式,未被落实.

综合各国经验来看,政府始终是改革的主导力量,只有在政府的强力推动下相关改革法案才能落到实处.

但在中国,过去十年经济以每年10%左右的速度发展,低电价是主要支撑因素之一.作为政府调控经济的手段之一,电力的商品属性被摒弃,上网电价和销售电价被锁死.电力市场无法形成,以致煤电矛盾愈演愈烈,电荒频发,火电投资连年下降,改革不进反退. 电网定位有共识

电力市场的重要组成部分电网公司在整个电力工业中应该扮演什么样的角色?

这是所有致力于电力市场化改革的国家必须回答的问题,因为这直接牵扯到电力工业发、输、配、售四大环节之间的关系.

由于发电和售电并不具有自然垄断的性质,因此大多数国家在推行电力改革的过程中均开放了这两个领域的竞争,但输电和配电是否分离却存在不同的路径.

无论是哪种模式,在大多数成功进行电力市场化改革的国家,电网的角色非常清晰——“一个独立的,传送电力的高速通道.”

“只有独立的电网,才能在两侧形成充分的竞争,进而组织起有效的电力市场”,“改革即便要保有输、配一体化模式,也应该对垄断部门进行严格的监管,以引导其向公用基础性方面发展.”国家电监会负责电力监管方面的人士在接受《财经》记者采访时表示.

如何确定电网公司的收益?世界电改经验显示采用“成本+收益”的模式最为合理.

在这种模式下,处于自然垄断地位的电网企业净资产收益率不如竞争行业高,但常年稳定,这对于流充沛、实力强劲的投资者十分有吸引力.

2012年11月,中国国家电网公司（下称国网）以5.24亿美元的赢得澳大利亚昆士兰州电联公司所持南澳输电网公司ElectraNet 41.4%的股权.国网在澳大利亚采取的是和国内完全不同的两种盈利模式.

在澳大利亚,电网企业的收益模式为“成本+收益”.电网投资者凭借其输电资产所获得收入总称为监管收入.监管收入由折旧费用、运维费用、税费、资产收益和运营激励五部分构成.

其中前三者为成本,后两者为收益.澳大利亚能源监管委员会（AER）根据核算出的数据将成本和收益按年发放给输电公司.

其中,资产收益率部分由AER确定,通常比银行利率略高.在此模式下,电网的收入和输电量无关,供需双方直接对话交易,协议签订后,电量通过电网传输.

国网成为南澳项目的投资方之后,可以通过内部结构调整,降低折旧、运维费用等成本；通过必要的财务手段和提升供电可靠性获得较高的资产回报率和运营激励,进而获得利润. 电力监管无特区

建立有效的监管制度是电力市场化改革的另一项重要内容.随着电力市场化改革的推进,中国也按照国际通行的方法,设立电力监管委员会.

在此前的体制下,发改委和电监会均可对电力工业行使管理权,但电监会缺乏具体的监管手段,无力推动电力市场的形成,又在关键的电价方面无发言权,处于边缘化地位.

国家电监会前副主席邵秉仁在接受《财经》记者采访时感叹,“没有市场,何来监管?”

2013年,中国进行新一部制改革,电监会被撤销,并入国家能源局.

双层监管在国际上并非没有成功的经验.英国国家电网公司董事长John Parker告诉《财经》记者,在英国的电力监管体系中,政府机构主要在宏观层面负责规划电力发展和制定相关法规、政策.而具体监管和准入许可均由天然气与电力市场办公室（OFGEM）负责执行.宏观调节与微观监管分工明确,相互独立,互为补充.

从整体上看,各国电力监管体制改革的总趋势是放松对竞争环节（发售环节）的管制,发挥市场在资源优化中的基础性作用,而对垄断环节（输配环节）,则加大监管力度,防止垄断企业随意扩张.

在世界电力改革的进程中,并不乏监管方制衡垄断企业,迫使其做出改变的例子.

法国是少数改革后仍保持垂直一体化模式国家的代表,由政府100%控股的法国电力公司（EDF）负责管理全国的发电、输电和配电业务,在电力市场上形成了单一写方的格局.

选择这样的模式缘于法国70%以上的电力源自核电,将这些敏感且颇具战略意义的核电站交给私人经营是否可行,多数法国人持怀疑态度.

但在欧盟的强大压力下,法国最终还是在2000年2月出台了“新电力法”,明确要求EDF将发、输、配三大资产账目分开,独立核算.

其中,输电资产成立子公司法国电网公司（RTE）,专职负责电网运营和电力调度,其总裁由法国工业部长直接任命,并向法国国家能源监管委员会（CRE）汇报.

由于RTE是高度垄断企业,受到了法国监管当局的严格监管,其运行的最终目的就是保证各电厂公平地接入电网,供需双方可以通过期货或者分包商建立关系,自由写卖.电网则以输电量为基数收取过网费,过网费的标准由国家法律规定统一测算确定. 电力市场须平衡

建立有效电力市场是改革的核心目标.与传统的垄断电力系统相比,电力市场具有开放性和竞争性的特点,用户拥有自由选择供电商的权利.

在成熟的电力市场中,用户的参与和自主选择不仅可以在售电领域形成竞争,同时还能传导至发电侧,引导资源优化配置.

英国电力市场化改革之初,实行的是单一写方的电力库（POOL）模式：发电商卖电给电力库,电力库卖电给供电商,所有的电厂都必须加入电力库,形成全国统一的交易市场.

电力库的模式在初期促进了英格兰和北爱尔兰电力市场的发展,成为世界电力市场化改革的典范,至今仍然为许多国家效仿.

不过,电力库模式在英国发展到后期,弊端逐渐显现.在该模式下,定价依据主要取决于发电商的报价,用户的选择权未得到充分的强调,而英格兰和北爱尔兰地区发电商集中度较高,容易形成事实上的“卖方市场”,大型发电集团有能力对电价形成操纵.

2001年3月,英国方面开始对电力库模式进行优化升级.新的电力交易系统NETA（New Electricity Trading Arrangements）诞生.

NETA系统一方面引人发电商和用户直接见面的双边合同交易,用户选择权得到重视,同时也遏制了潜在的垄断行为.

世界电力市场化改革中也有惨痛教训,美国加州电力危机就是忽视用户作用的反面案例.

改革之初,加州政府为了提升公众对改革的信任度,对零售电价进行了严格限制,但同时却放开了对批发电价的管制.

这套方案割裂了发电侧和用户侧的联动机制.与此同时,发电投资受到政治社会因素抑制以及美国用电负荷增长超出预期,这两大因素已为电力危机埋下伏笔.

2000年夏,加州开始出现发电供应不足,发电公司进而哄抬批发电价,而零售又被冻结,处于夹缝中的配电公司入不敷出,濒于破产.

从2001年1月到5月,加州共发生了五次大范围的停电,但即使最严重的那次停电,电力缺口也只有30万KW,这在5000万KW加州电力系统总容量中只是很小一部分.

后来的研究者指出,如果这部分用户能够及时做出反应,停止用电4个小时,大停电即可避免.

目前的中国电力市场存在着同样的隐患,零售电价被严格管制,用户的主体地位被忽略,不能反映正确的供求关系,因而无法导出一个正确有效的电力市场.长期紧张的煤电关系使得电荒频现,火电投资遭到抑制,早在2012年初就有地方电监办人士警告：长此以往,硬缺电有重来的危险.