电改再出发悬疑

新一轮电价调整方案正在酝酿中,最早可能于11月底启动.根据调整方案草案,新一轮调价涉及发电企业的上网电价和电网企业的终端销售电价.终端电价的上调幅度将在每千瓦时2.5分左右,发电厂的上网电价将有升有降,但是,整体而言还是以涨价为主.以国家电网公司的平均每度电人民币0.5498元的销售电价计算,此次零售电价上调幅度约为5％.东部地区将下调上网电价,西部地区则将上调上网电价.

“任何一种上调电价的方案都遇到了不同的意见.在经济尚在恢复的时机,地方政府不支持涨价.”中国能源网信息总监韩晓平表示随着通胀预期的增加,显然更加不利于电价调整.自2008年8月北京奥运会以来,中国尚未调整过电价.与之相比,中国汽油和柴油指导价今年已经调整过8次.“今年12月,新一轮电煤谈判将重启,如果电价上调的时间太接近谈判,有可能会引发电煤的回圈上涨.煤电联动会尽早进行.”

电价改革先行

意识到“现行机制还存在许多矛盾和问题”之后,停滞多时的电力体制改革得以重新启航,而突破点选择了电价改革.

10月16日,国家发改委和电监会联合制定《关于加快推进电价改革的若干意见(征求意见稿)》,“这项改革能在‘十二五’开始实施就已经不错了.”厦门大学能源经济研究中心主任林伯强表示,方案修改完并报国务院批准后,还得细化分工安排,确定各项任务的牵头单位和配合单位,“没有哪项任务是单个部委能够独立完成的”.

此前,国家发改委司、中电联等部门一直主张继续实施煤电联动来理顺,国务院高层也提出了这方面的要求.但眼下要实施煤电联动,有一个前提是首先要把“政府对电网企业的2分钱欠账还上”.一年前,国家发改委发布通知,要求自2008年8月20日起,全国火力发电上网电价平均每度提高2分钱,以缓解煤价不断上涨对发电企业的压力.但考虑到当时CPI上涨迅速,因此同时又规定,电网企业对电力用户的销售电价暂不做调整.电网企业因上网电价提高而增加的购电成本支出,纳入下次销售电价调整统筹解决.这便是政府“欠电网公司2分钱”的由来.

中国的电价改革在眼下变成了一个“涨价还账”的问题.国家发改委在煤炭、发电、电网三个利益方之间来回腾挪,试图通过手段疏导矛盾,但实际上却步步为难.

中国的电价改革,只要涉及终端销售电价,不管在任何时候都很困难.但是任何一种形式的电价改革都必然要传递到终端市场,否则,堵在任何一个环节都只会给以后造成更大的困难.“进行电价改革,政府首先需要建立理顺电价的体制,建立起来后,该怎么动就怎么动,然后是相关方面进行电价调整的决心.”林伯强表示,在电力巨头的强大公关之下,很多政策最后都执行不下去,这才是最大的问题.

去年底以来,煤电“顶牛”现象进一步升级,尽管有关部委多次协调,但2009年的重点电煤购销合同至今没有签订.对深处亏损困境的电力企业而言,电价改革“远水解不了近渴”,他们急切希望通过完善煤电联动来调整电价,并尽快理顺煤电关系.但是煤电联动机制这种模式与市场供求基本脱节,与电力市场化改革的方向相去甚远.但如何完善这一机制,目前尚没有明确说法.

尽管各项任务何时落实和推进尚无时间表,但《意见》的出台,仍被业界视为政府加快电力体制改革特别是电价改革的信号.“多年前提出的改革意见,终于要开始落实了.”多年关注电力改革的杨名舟庆幸“电改没有被遗忘”.

“电价改革事关体制问题早晚都得改,是必走之路,不然,电力领域的众多矛盾永远无法理顺.”杨名舟表示电价改革推进不利,也使得发电企业怨言颇多.“计划电”与“市场煤”的矛盾,在2007和2008年集中爆发,煤价高涨而又无法向下游传导,电力企业的盈利与亏损完全靠政府的电价调整.

在电价改革停滞多年后,此次重启电价改革,只能代表政府推进改革的决心,但困难依然存在.韩晓平认为改革也必然打破原有电网的利益格局,改革预期将会引起电网企业的反弹,决策层的决心和电网的妥协程度,将决定改革的进程.由于各项改革尚没有明确的时间表或量化指标,且没有一项任务能单靠一个部门就能完成改革,所以“推进起来不可能很快”.

在韩晓平看来,最好的办法,就是把电价的定价权下放给地方政府,由地方政府自己和发电企业、电网企业划定.“中国电价改革首先应该是电力体制的改革,如果体制变化不大,所有的政策都是政府和企业一起弄,难免就牵扯到利益划分的问题,改革推进任何一步都很困难.”

电改严重滞后

有人形容中国的电力体制改革如老牛拉破车,十年磨不成一剑.因牵扯诸多利益,从启动之初就一直争议不断.

一直以来,中国对电力实行全额收购,由政府确定的方式.2002年,中国开始以市场化为最终目标的电力体制改革.同年,国务院正式印发新一轮电改方案,业内称为“5号文”.这是一场涉及电力行业所有环节的改革,从市场交易主体到交易模式,都要发生根本性的变化,因而工程浩大,难度很大,耗时较长.

但自从5号文面世的2002年实现了“厂网分开”之后,改革似乎就停滞了0受到广泛认同的“5号文”就是得不到执行.“这是利益各方冲突所致,10年来一直没有停止过.”林伯强表示,“电改的难点之一就在于各方利益的平衡.”在一个市场里,各方都在寻求自身利益的最大化,因此需要有一个很好的制约机制使利益均衡化,从而形成良性有序的市场.但是电力商品的特殊性导致机制的形成错综复杂,“要想理顺太不容易了”.

如果说“厂网分开”是上一阶段电力改革的标志,那么令外界期待的新一轮电力改革标志又是什么安邦咨询集团高级分析师贺军认为,现在的电力体制改革偏离改革的初衷,渐渐成为利益集团利益再分配的过程.

从超发电价的上涨,到上网电价的上涨,以及预期的销售电价的上涨,所有这些的承受者不是发电公司,更不会是电网公司,而是所有的终端电力消费者.

从目前来看,虽然电力体制改革已经持续了7年多的时间,目前的电价调整仍然不符合“5号文”的要求,“电价的上涨,只是协调了利益集团间的利益分配”.在电价轮番上涨的过程中,发电企业、电网企业在降低运营成本,提高经营效率上,又取得了多少的成果而这,“才是电力体制改革的初衷”.

出路在能源部

目前电力改革涉及的部门就有国资委、国家发改委、环保部、电监会等十多家,如此模式带来的直接后果就是管理效率低下、缺乏长远战略、政策缺乏协调等弊端.对于电力改革未来走向,众多电力专家还是冀望在国家能源宏观管理上做出重大变革,电价 改革,电改模式等都只是表面,整个管理体制的混乱才是症结所在.

“但是在中国目前的现实条件下,成立能源部并不是简单一句话的事情,涉及的问题方方面面,相关部门很难达成共识.”国家行政学院汪玉凯教授表示,很大的一个问题便是部门之间的职权分配调整,“要成立能源部,必然要把很多部门已有的权限拿掉,谁愿意啊各部门间的利益很难平衡协调”.

此一语击中了能源部为何呼吁10多年而未能成形的症结所在.从建国自今,中国能源管理部门机构设置上经历了前后三次分合之变,每一次都需要有些部门和利益集团做出让步和权力让渡.在目前涉及能源管理内容的部门中,不乏像国家发改委、国资委这样的强势部门.该如何向它们要权但如果少了它们目前掌握的一些关键权力,一个仅有空壳的能源部也就不可避免地成为摆设.

这样的担忧是很有必要的,第一个能源部的“短命”便是很好的前车之鉴.据当时的能源部长黄毅诚介绍,成立能源部首先遭到了煤炭部的反对.“到20世纪80年代末,煤炭部已经发展成为管几百人的大部,多位煤炭部的高级领导都是有很深资历的老革命战士.撤销煤炭部,首先就从他们心理上难以接受.”但是,最终还是撤销了煤炭部.组建了能源部.而事情发展到最后的结果是,“原煤炭部20几位部长级的干部甚至联名上书要求恢复煤炭部”.于是在1993年,能源部被撤销,煤炭部恢复.

国务院曾专门组织人力反思总结1988年能源部的经验教训,后得出的结论是：当时能源部流产的原因至今还存在,如果直接上能源部,很可能还是和当年一样的结果.所以,最终国务院2008年选择了更稳妥的两步走方案.先成立能源委和能源局,待体制理顺后,再升格为能源部,不“毕其功于一役”.先将包括煤炭、电力、石油、天然气、核电以及可再生能源在内的所有能源宏观管理职能,都归口到能源局.为理顺能源管理体制,再度升格打下良好的基础.

不过也有专家对此不乐观,“未来如果直接成立一个和发改委平行的能源部,还是要面对这个问题,宏观管理职能都在发改委,这块不划出来给能源部,能源部没法管,而且市场经济运行到今天,微观管理更加没法做.”

虽然现实的困难不少,但只要国家高层能够真正冲破自身以及利益集团羁绊,还是有能力理顺纷繁的能源管理的.林伯强表示：“不能因部门和个人利益而置国家能源战略的大局于不顾.依中国目前的现实来看,成立能源部这样一个高层次和高级别的能源管理机构已经是迫在眉睫.”

在利益博弈如此激烈繁杂的时下,能源部能否按照预定方案出现在下一次政府机构改革的蓝图中,仍然充满着未知数.