“营改增”进行时

随着“营改增”试点范围的不断扩大,它究竟会产生何种社会效应呢?这正是社会各界普遍关注的焦点.

目前,营业税改征增值税试点正在稳步推进.营业税是对提供应税劳务、转让无形资产或销售不动产的单位和个人,就其所取得的营业额征收的一种税.增值税是对销售货物或者提供加工、修理修配劳务以及进口货物的单位和个人就其实现的增值额征收的一个税种.

增值税征税对象按增值额征税,下游纳税人可以通过抵扣合理承担税负；营业税征税对象按营业额征税,却存在重复征税的问题.尽管税率设置不同,但对征收营业税的行业和企业来说,很难通过不同税率的调节使之承担的税负趋于合理,这在一定程度上对于这些行业和企业的发展形成了掣肘,因而将营业税改征增值税,避免重复征税,促进税负公平一直是深入推进税制改革的一个话题,随着经济体制改革的深入推进,如今“营改增”已经成为财税改革的大势所趋.

十七届五中全会通过的《关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》明确指出,要“扩大增值税征收范围,相应调减营业税等税收.”这标志着“营改增”已被列入“十二五”规划.2011年10月26日,国务院常务会议决定：从2012年1月1日起,在上海市交通运输业和部分现代怎么写作业开展增值税试点,由此拉开了“营改增”的序幕,使“营改增”迈出了实质性的步伐.2012年7月25日,国务院常务会议决定：自2012年8月1日起至年底,将交通运输业和部分现代怎么写作业“营改增”试点范围,由上海市分批扩大至北京、天津、江苏、浙江、安徽、福建、湖北、广东和厦门、深圳10个省（直辖市、计划单列市）.明年将继续扩大试点地区,并选择部分行业在全国范围试点.

近几个月来,按照国务院常务会议决定,财政部和国家税务总局正在紧锣密鼓地部署安排试点省市开展“营改增”试点,各地试点工作如火如荼,部门交接手续、新旧税制转换正在实现之中.随着“营改增”试点范围的不断扩大,它究竟会产生何种社会效应呢?这正是社会各界普遍关注的焦点.在笔者看来,“营改增”就像一颗神奇的石子一样,将触发多方面改革“阵痛”.正如有关专家所说,这项改革有“一石三鸟”的效应,由此产生的“冲击波”将对人们的税负观念、现行的财税分配制度、税收征管体制机制形成巨大的冲击力,由此促进多项改革“突围”.

减税效应促使税负观念突围

无论是增值税还是营业税都属于间接税,既然是间接税就是可以转嫁的,但有些人一直认为税款是企业缴纳的,税负也就是由企业承担的.殊不知企业是可以将其税负层层转嫁到最终消费者身上的,这从2011年的“馒头税”争论中就已被很多人所认知.营业税改征增值税后,增值税的链条将趋于完整,企业税负转嫁过程将更加清晰而直观地让人们看到：增值税只有商品税负,没有企业税负.而税负的升降,表面上看关乎于企业,往深层次看则关乎于市场物价,也关乎于广大消费者.

“营改增”以“避免重复征税”的面目呈现在公众面前,作为结构性减税的一项举措在上海市率先开展试点.试点之初,曾有专家经过分析测算后表示,“营改增”虽然有可能会导致某些行业和企业在改革尚未全面推开时因难以索取增值税实现足额抵扣而税负上升,但从整体上看能够降低行业和企业税收负担,若试点扩大到全国,试点行业税负可能减少约470亿—700亿元.这也就意味着试点行业将要减少相应税负对商品或怎么写作项目的转嫁,使广大消费者在购写商品或怎么写作项目时得到相应的实惠.

从上海开展“营改增”试点近一年的情况来看,各项改革措施有机衔接,试点工作平稳有序地推进,取得了好于预期的阶段性成效,尤其是减税效应已经显现：小规模纳税人税负大幅度地下降,大部分一般纳税人税负略有下降,原增值税一般纳税人的税负因进项税额抵扣范围扩大而普遍降低.这正好印证了有关专家“营改增”能够从整体上降低相关行业和企业税负的预测,也解除了“营改增”大规模扩围存在的思想障碍,促使高层决策者对“营改增”试点省市的进一步放量.

7月下旬,税务部门公布的权威统计数据显示：截至6月15日申报期结束,上海市共有13.5万户企业经确认后纳入试点范围,其中小规模纳税人9万户,一般纳税人4.5万户.小规模纳税人申报缴纳应税怎么写作增值税累计为7.2亿元,与按原营业税方法计算的营业税相比,减少税收4.9亿元,降幅为40%,其中除交通运输、物流辅助怎么写作行业税负略有下降外,其他试点行业税负均大幅下降；一般纳税人申报缴纳应税怎么写作增值税累计为77.3亿元,剔除即征即退企业后,按增值税申报的应纳增值税税额比按原营业税方法计算的营业税税额减少4.2亿元,其中约3万余户企业税负下降,其余近1.5万户企业税负有所上升.也就是说,在上海市13.5万户试点企业中,有近九成的企业在改革后税负得到不同程度的下降.

10月下旬,陕西省西安盛世靓点商场总经理任刚在接受记者采访时算了这么一笔账：以一个年营业额为100万元的供货商计算,由营业税改为增值税,供货商的成本将下降4%左右,也就是供货商每年将节省4万元左右的费用；而在西安目前每年营业额超过千万的供货商很多,对他们来说,每年将节省40多万元的成本.他认为,对于消费者而言,也将会在“营改增”中受益,由于供货商成本减少了,就有更多的资金参加商场举办的各种让利活动,优惠的力度也会更大,最终得实惠的还是消费者.

“营改增”后相关行业和企业税负的下降,必然为其创造更为宽松的生存发展空间,更为重要的是能为老百姓带来实质性的利好.随着相关企业税负的下降,其税负转嫁也会相应减少,让利空间将更大、让利活动也会更多,消费者在市场上购写商品和怎么写作项目的将会因“含税量”减少而降低,还会因商家让利而得到更多的实惠,由此真切地感受到“营改增”产生的利好,从而减轻近年来被“馒头税”、“月饼税”、“加名税”、“加班税”所放大的“税感焦虑”,它与近年来陆续出台并实施的提高个人所得税免征额、对小微企业所得税减半期限延长并扩大范围、提高小微企业增值税和营业税起征点等一系列结构性减税政策形成“组合拳”,打出后所产生的减税效应,必将从观念上改变人们以前认为税负越来越重的看法. 税制转换促使税收分配突围

在1994年“分税制”改革中,为了平衡与地方财税分配关系,充分调动各级政府部门培植税源和组织收入的积极性,我国将营业税收入划归地方财政（铁道部门、各银行总行、各保险总公司等集中缴纳营业税的部门除外）,增值税则作为与地方财政共享税,得大头（75%）,地方得小头（25%）.

这种利益分配格局维持了18年“一贯制”,始终未曾被打破.而在这18年间,由于在税收分配上一直是得“大头”、地方得“小头”,再加之取消了农业税,地方财政尤其是经济欠发达地区的县乡财政曾一度陷入“巧妇难为无米之炊”的困境,尽管财政转移支付的力度在不断加大,但仍然很难满足其越来越多的事权需要,在公共怎么写作投入和民生改善上往往显得捉襟见肘,因而呼吁“分税制调整”的声浪也曾一度高涨.

党的十七大及十七届二中全会曾经提出要建立“财力与事权相匹配”的财税体制.2008年“”期间,全国人大财经委也曾提出要在当年拿出“财力与事权匹配”的财税体制改革初步方案,当时曾有媒体披露,国家发改委宏观研究院经济所正在牵头制定涉及与地方财政分配体制改革,旨在壮大地方财政,有可能提高增值税地方分享比例的方案.这曾引起了将要实行“分税制调整”的猜测.然而,也许是由于此后我国经济遭遇了前所未有的国际金融危机的不利影响,财政需要集中财力加强宏观调控,加大投资规模保持经济增长,再加之一些地方政府不断扩张“土地财政”,在很大程度上缓解了“无米之炊”,被吵得沸沸扬扬的“分税制调整”方案也就被“搁浅”了,至今尚未见出台.

随着“营改增”试点范围的不断扩大乃至全面推行,必然导致营业税范围相应缩小以至于最终被取消,若再不调整增值税分享比例,必将导致地方财政大幅度减收.尽管财政部和国家税务总局制定的《营业税改征增值税试点方案》,在“税收收入归属”上明文规定“原属试点地区的营业税收入,改征增值税后收入仍归属试点地区,税款分别入库.因试点产生的财政减收,按现行财政体制由和地方分别负担.”但在笔者看来,这只能作为一种权宜之计,多年来一直未曾松动的增值税分享比例不可能再维持不变.只有通过调整增值税分享比例,在保持地方既有财力的前提下,再通过转移支付和税收返还等途径,对省际之间的差异性进行适当调整,才能充分调动和激发地方政府推动改革的积极性,使“营改增”得以顺利推进,这就意味着“分税制”改革必将在税制转换中实现突破.

有关专家指出：“营改增”后与地方的增值税收入分享比例问题,堪称我国“十二五”时期财税体制改革的“牛鼻子”.推行“分税制”改革,必须对“营改增”后与地方的增值税收入分享比例进行科学的分析和准确的测算,确定一个全国统一的基本上能够保持地方既有财力不变的新的增值税分享比例,并且加大对地方财政转移支付力度,以平衡因“营改增”带来的地区税收利益差别.从上海市在交通运输业和部分现代怎么写作业“营改增”试点的情况来看,试点期间原归属上海市的营业税收入,改征增值税后收入仍归属上海,虽然这在一定程度上减轻了“营改增”对地方财力的冲击,在理论上看不会使地方财政减收,但上海市政府发展研究中心称,这项改革实际上使该市每年减少几百亿的财政收入,而该中心同时表示为了促进当地相关行业的发展和产业融合与升级,“上海愿意承担改革成本”.上海有足够的财政实力承担改革成本,但其他地方特别是一些经济发展滞后,交通运输和现代怎么写作业比较发达,改革对其财力的负面影响较大的地方,恐怕就难以如此慷慨大方了.

由于政府间财政关系、行业特征、地方产业结构特征有所不同,因而“营改增”试点推广也会导致“几家欢乐几家愁”,不可能是一蹴而就的.鉴于此,有关专家认为,“营改增”后增值税分享比例的调整应该分步、分类实施.对于“营改增”后地方财力下降较多的省市应实行“两步式”改革.第一步是将交通运输业和现代怎么写作业纳入增值税征税范围,增值税地方分享比例由原来的25%提高到由此步改革测定的能够保持地方既有财力的比例；第二步是实行彻底的“营改增”,将营业税所有税目纳入增值税征税范围,增值税地方分享比例由第一步改革测定的能够保持地方既有财力的比例再提高到全国统一的比例.对于“营改增”后地方财力上升或下降幅度较小的省市则可以实行“一步式”改革,将增值税范围扩大到所有营业税税目,同时将地方增值税分享比例由原来的25%提高到测定的能够保持地方既有财力的全国统一的比例.

改革契机促使机构整合突围

在1994年推行新税制中,我国将省级以下税收征管机构分设为国税、地税两个系统,这虽然对增加和保障财政收入,增强宏观调控能力产生了积极作用,但也增加了税收征纳税成本,呼吁整合两套税务机构的声音早已有之.有关专家曾经撰文指出：中国是税收成本最高的国家之一.据有关资料介绍,美国的税收征收成本仅占税收收入总额的0.58%,日本为1.13%,而中国近年来已接近8%.自国、地税分设以来,“抢税”的斗争一直在继续,纳税人的纳税成本也在增加.为此,早在2009年初就有专家呼吁合并国税、地税两套税务机构.

近些年来,几乎在历年的全国“”上都有代表委员提出提案议案,发出合并国、地两个税务部门的声音.在2011年的全国“”上,全国人大代表、江苏省泰兴市邮政局江平路支局局长何健忠说：“国税和地税两个机构、两栋办公大楼、两套人马,是一种机构的重叠,人力财力的极大浪费；两套征收人员,两套稽查队伍,对企业的税收环境是人为的增加负担.”他建议改革税收征收机制,对国税、地税进行合并.刚刚闭幕的党的十八大报告中提出要加快改革财税体制.对此,业内人士表示,这包括实现财权与事权匹配的财政体制改革,降低宏观税负、解决财富分配不公的税收体制改革以及预算管理体制改革.这是否意味着“分税制调整”将被重新提上议事日程呢?

然而,税务机构分设容易合并难.机构分设之后,省级以下各级税务部门两套税务机构的人员都有所增加,各级税务机关的领导职数更是增加了一倍.将税务机构“合二为一”固然能够从根本上降低税收征管成本、减轻纳税人的负担,避免“抢税”矛盾,但税务部门将要面临的是减员裁员,还有领导干部的重新配置安排问题也很棘手、难以“摆平”,如何解决国税、地税合并的这些难点问题,需要选择适当的时机. “营改增”无疑给整合两套税务机构带来了契机.“营改增”后若将增值税全部划归国税部门征管,则地税部门几乎要被“边缘化”；若将增值税改由地税部门征管,由于增值税控管系统“金税工程”并未覆盖地税系统,其条件并不具备.鉴于此,财政部和国家税务总局制定的《营业税改征增值税试点方案》中明确规定：“营业税改征增值税,由国家税务局负责征管.”如果将来全面实行“营改增”,取消了营业税,那么地税部门的大部分业务将要转移到国税部门.

为了避免地税部门被“边缘化”的问题,有关人士提出应该考虑将地税局改为收费局,全面实行“营改增”后,高层应明确将社保收费全国统一纳入地税局代收,或可推行社保“费改税”,明确社保税统一由地税局征收,以此扩大地税局的怎么写作范围,避免其人力资源闲置浪费,但由于社保费具有有偿性,而税收的无偿性特征无疑对社会保险“费改税”产生了一定的理论障碍,使得这项改革还处于困惑之中.

也有人认为不必担心地税部门被“边缘化”的问题出现,随着税制改革的深入推进,我国将逐步降低增值税、消费税等易于转嫁给消费者的间接税比重,增加所得税、财产税等直接税的份额,若全面开征房产税、赠与税、遗产税等具有财产税性质的直接税,地税局可能会忙都忙不过来,但目前财产类税种还只有房产税在重庆、上海两市试点,全面开征房产税还存在法律上的障碍,赠与税和遗产税更是尚处于研究阶段,开征更是有待时日.

在笔者看来,即使将来解决了实行社保“费改税”的理论障碍、开征房产税等财产行为税的法律障碍,这些税种都由同一个税务机关负责征管更有利理顺征纳关系、降低征纳成本,其工作效率会更高.由于“营改增”后的增值税要和个人所得税、社保收费（或未来的社保税）等的征收管理统筹进行,按照收费模式设计地方税务机构已经没有必要；政府课税应以纳税人方便和征税成本最低为前提,国地税税务机构都必须服从这一前提；个人所得税征管和社保收费可共享税基信息,目前个人所得税的诸多信息随着所得税的共享改革,已经为国税部门所掌握,因而当前还是有必要将整合税务机构提上议事日程.

虽然国税、地税在特定条件下有分设的必要,但如今随着“营改增”试点范围的不断扩大乃至全面推行,再加之信息化程度的提高对收入级次的划归与监控能力的增强,在税收征收管理上完全可以实行“出去一把抓,回来再分家.”因而整合税收征管力量,加强国税地税合作甚至合并两套税务机构的时机已经到来.笔者认为在推行“营改增”的过程中,或可采取“人随业务走”的办法,将地税部门承担“营改增”之前营业税征管的人员先行调入国税部门,由此迈出税务机构整合的第一步,待全面实行“营改增”彻底取消营税后,再选择适当的时机对国地两套税务机构进行全面整合.