电改再出发,往哪走?

电价改革涉及的利益太多,中国电力体制改革的难题远远不是技术和模式的问题.中国的电力改革应该由更高的权力机构来协调不同的利益群体,坚持市场化的方向.

6月30日.国家电监会、能源局、发改委三部门联合下发《关于完善电力用户与发电企业直接交易试点工作有关问题的通知》(以下简称“通知”).电监会和国家发改委,国家能源局共同把直供电试点作为2009年电力行业改革的突破口,即使是直供电,电监会就召集过电网、电厂等行业代表20多人就此进行过数次讨论.如果计算上和国家发改委、国家能源局就文件会签中多次磋商,绝对可以称得上太极式的小型马拉松.

小小的直供电试点已经如此命途多舛,更遑论系统整体推进电力体制改革了,在部委分权以及利益集团化的当下,对近乎2万亿资产的电力行业进行任何一点“小手术”,都是十分艰难的.

破冰――选错方向

将近10年前,2000年到2002年,关于中国电力体制改革曾经有过一场充分的讨论,2002年2月10日,国务院正式印发新一轮电改方案,这就是业内著称的“5号文”.

“5号文”的出台经过了电改利益方近两年的反复磋商,特别是对电网组织框架如何设计进行了激烈争论.因为经过充分的讨论,方案也备受推崇,被认为是相关利益方互相妥协的结果.

“5号文”设置的改革总体目标是：打破垄断,引入竞争,提高效率,降低成本,健全电价机制,优化资源配置,促进电力发展,推进全国联网,构建政府监管下的政企分开、公平竞争、开放有序、健康发展的电力市场体系.广受诟病的垄断被列为改革之首,势必打破.

同年12月,电力体制改革迈出了关键性的第一步,即“厂网分离”,原来“大一统”的国家电力公司被拆分为国家电网公司、南方电网公司以及国电、华电、华能、中电投资和大唐五大电力集团.2003年3月,国家电监会依照改革的方案成立.这被看作是建国以来的第三次电改.这是一个辉煌的开端,如果这样走下去,用不了几年,中国电力改革将实现最初的良好设计,理顺机制,那么,也许就不会有后来的电荒和煤电僵局.

遗憾的是,尽管几乎没有人质疑“5号文”方向的正确,而且从电改的实践情况看,其制度设计也没有大的偏差,但迈出辉煌的第一步之后,这场轰轰烈烈的改革便似乎偃旗息鼓.到现在,将近7年过去了,一切好像都陷入了停滞,甚至出现回潮.中间虽几次传出重新启动的风声,但终究是雷声大雨点小,时至今日,电改在迈出厂网分开第一步后尚无人们期待的新进展.

尽管这些年重组了国家电力公司,成立了两大电网公司,五大发电集团公司和四大辅业集团公司,共11个集团公司,但并没有从根本上触动电力行业的垄断实质.虽然理由不同,但刘纪鹏、杨名舟等电力改革专家都得出了相同的结论,那就是这次电力改革不成功.

“5号文”有一批配套的政策法规,如《电价改革方案》、《关于区域电力市场建设的指导意见》、《上网电价管理暂行办法》、《输配电价管理暂行办法》、《销售电价管理暂行办法》、《电力监管条例》等等,不存在可实施性问题.而当年电改的方案经过了最高决策层拍板.那么,是什么导致了电改的停滞、僵持甚至倒退呢

新一轮电改难推行,实质上是利益各方冲突所致.这种冲突早在2000年“5号文”方案酝酿时就开始了,十年来似乎一直没有停止过.

一个值得注意的大背景是,从2004年起,中国改革是否出现倒退的讨论开始出现,中国第二轮改革进入尾声,而第三轮改革迟迟没有启动.“当整体改革进入低潮,电改停滞也是很正常的.”有业内人士这样告诉记者.而在这停滞中,新的利益格局已经形成.模糊地带,最容易跑马圈地.而中国的传统,对有巨大经济或者政治影响的既成事实,一般都是轻描淡写予以追认.电力行业正是在这7年的灰色时间内完成了“转型”,资产急剧膨胀的背后,是不实行铁腕改革前无法进后也无法退的尴尬局面.停滞维持现状的做法只会给一些“化公大法”的好手以可乘之机.

2008年,电力行业出现全行业亏损,一些发电企业因资金链断裂只能靠集团公司委托贷款勉强运行.电力体制改革终于再次被提上议事日程.

2008年理顺能源并未提及电价.2009年的《政府工作报告》中终于指出：“2009年将继续深化电价改革,逐步完善上网电价、输配电价和销售电价形成机制,适时理顺煤电关系.”这是中国《政府工作报告》中第一次对电价改革作出明确表述.这被部分人解读为新一轮电力改革启动的前奏.

近几个月,随着国家电监会召开俄罗斯电力体制改革座谈会；国务院通过并对外正式公布《关于2009年深化经济体制改革工作的意见》,明确指出加快推进电力改革；智能电网上升至国家战略层面等等一系列事件出现,中国将重启电力体制改革的声音开始甚嚣尘上.

因为煤电僵局,很多人把目光盯在电价上,其实电价改革不是单纯的“煤电联动”,关键应该是“理顺电价形成机制”.如果电价形成机制不改,仍将导致电力企业政策性亏损,电力改革就失去了意义.

新一轮电改真的会启动吗,还是只是外界一个美好的愿望电价改革涉及的利益太多,中国电力体制改革的难题远远不是技术和模式的问题.

你有权我也有权

根据“5号文”,继厂网分离之后,电改的下一步是主辅分离,输配分开,前几年由于各利益方有分歧而陷于停滞.在电力改革的推进中,起作用的是很多部门.

国资委牵头进行了主辅分离新方案的制定.发改委主导电价改革特别是核定独立输配电价的改革.电力市场监管则由电监会负责.还有能源局、等等,也有部分职能涉及电力改革.电网公司和电力集团虽是企业,但其实力不可小觑,对政策的影响力相当大.这使电改的利益格局更加复杂.

1990年代,西方国家开始兴起电力市场化改革,目前,多数国家的发、输、配、售电力企业,都是由众多投资主体组成.这也是“5号文”方案中中国电改的方向.

而电力系统却有一种声音,认为电力行业是垄断行业,电力生产运行特性是“发、输、配一体运行,产、供、销同时完成”,担心改革影响电网安全稳定运行.

输配一体的现状造就了电网公司在电力市场的主导性地位,2009年6月30日.国家电监会、国家发改委和国家能源局正式发布了《通知》,该《通知》由电监会主导,《通知》规定,用电大户可以与发电企业自主协商“讨价还价”.

此前,发电企业主要向电网公司出售电力,电网公司再出售给用户,这使得电网公司在电力市场占据绝对的主要作用.电监会退而求其次,这被业界解读为电监会为了推进改革的妥协.客观上是对电力市场 中固有利益格局的重新调整.但因为在试点方案中,发电企业与用电户的协议电价依然严格执行国家发改委的目录电价.因此,直购电价可以说是戴着锁链起舞.

在电改模式上,能源局青睐美国的智能电网模式,电监会则研究俄罗斯的电改模式.

权限界定更是有很多模糊地带.设立新的部门,以打破或对抗旧的利益格局,是推动改革的一种办法.成立于2003年的电监会,是中国第一个自然垄断行业的非政府管制机构.电监会成立时肩负lO项职能,其中一项是“组织实施电力体制改革方案,提出深化改革的建议”.

电监会成立之初,根据《电价改革方案》,国家发改委行使定价权,电监会则有电价建议权；发改委有电价监督检查权,电监会行使电价监管职能,这些错综复杂的权能显然边界模糊.

电监会成立后,在它履行的电力市场监管职能中,没有电价管理权.因定价权是电力监管核心工具之一,所以,电监会认为定价权的缺失影响了自己工作的效果和权威性.

国家发改委则认为,电价关乎国家宏观经济运行,所以其管理权应由管理国家宏观经济的政府部门来管理,而不是电监会.

后来,机构编制委员会办公室下发了《关于明确发展改革委与电力监管委员会有关职责分工的通知》,试图明确边界：走向市场的环节,主要由电监会负责监管；需要政府审批的电价,原则上需要电监会进行定价机制监管,国家发改委确定.

这似乎界定清楚了发改委和电监会的权限,但直到现在,到底什么应该走向市场,什么应该由国家掌控,各方观点不一,而各部门都在努力巩固自身权力.

前两年业界曾悄悄流传,前电监会主席上书国务院,谏言电力监管体制改革.据悉这封信中,涉及电价监管与行政审批的权力重新划定等问题.确实,电监会在改革和监管之中很难发挥预计的作用.

伴随电改而设立的电监会,由于电改的停滞显得角色尴尬.目前正在修改中的《关于加快电力市场建设的意见》由电监会主导.在一些相关论坛上,也总是能看到电监会的身影.从电监会的一系列举动看,电监会一直在努力摆脱“花瓶”角色,试图插手电力改革的核心问题即电价改革.

电力体制改革工作小组组长由国家发改委主任担任,电改办主任由电监会副主席担任,这样的人事安排被一些人认为不利于电改的推进.而有一些人则认为,这些都无所谓,反正这个小组一年也开不了几次会.

电网有关部门,不愿意自己被分拆；国家物价主管部门,不愿意交出电价行政审批权；相关部门不愿意放弃对电力企业的种种控制权力等等.这些因素被普遍认为阻碍了中国电力体制的进一步改革.

中国能源网首席信息官韩晓平认为：“不管电改采用什么模式,对有关部门来说,关键是一点,那就是放权.”

在中国的电力体制改革中,不同的利益部门主导,会产生不同的结果,而要推动电改向正确的方向行进,恐怕只有由更高的权力机构来协调不同的利益群体.“真正要推动电改没那么难,关键是看改革意愿有多强烈.”一位不愿意透露姓名的专家这样说.

隐蔽在技术背后的利益

当各利益方在电改的舞台上你方唱罢我登场的时候,电改中出现了很多让业外人士看不懂的地方.

此轮电价改革的关键点是输配成本核算.目前中国的电价构成分为上网电价、输配电价和销售电价三部分.按照“5号文”规定,电价的形成机制应该是“放开两头,管住中间”,即上网电价由国家制定的容量电价和市场竞价产生的电量电阶组成；输、配电价由政府确定定价原则；销售电价以上述电价为基础形成,建立与上网电价联动的机制.

而电改这么多年,中国电价形成机制实际正好相反,是“管住两头,放开中间”,上网电价和销售电价处于政府的调控之中,而输配电价仍以购销差价方式体现.

为什么这样一些人认为,电网主辅没有分离,输配电网没有分开,导致输配电价难以确定,进而不能进行电价市场化改革.

由于电网主辅业没有分离、输配电网没有分开,输配电价实际上由电网部门自己核算确定,导致输配透明度低,这是事实,但是真实的输配电价确实难以核定吗另一些业内人士的回答是,并不难,只是愿不愿意的问题.

特高压电网的建设上更是意见分歧严重,国家电网公司全力发展特高压电网,部分专家为其摇旗呐喊,称建设特高压电网极其必要.还有专家在定义中国的智能电网时,特意称以特高压电网为骨干网架.而反对者则认为,中国没必要建立特高压电网,而智能电网也没必要以特高压电网为依托.认为国有电网积极建特高压电网“部分原因”是为了避免自己被分拆的命运,使特高压电网在全国形成一张大网,以巩固其垄断地位.

有人认为,中国之所以出现电荒.并不是因为发电能力不足,而是因为输电能力太落后,所以需要在输电上大力投入.另一些人则认为,目前国家对输电站的投资比例应该不算低,占到电力投资的40％以上.

诸如此类只有业内人士才熟悉的技术层面的问题,不同立场的人往往给出不同的答案,电力作为专业性较强的领域,业外人士实在难以从技术上分辨孰是孰非.隐藏在技术背后的利益博弈,自然也看得人眼花缭乱.

主业和辅业的拆分更是涉及各种利益关系,价值链繁多,比“厂网分开”更加复杂.而且一些辅业很难界定,2008年年初冰灾过后,来自电网企业的一种意见认为,送变电企业和设计院与电网关系紧密,不应作为辅业剥离,否则面临突发情况时,无法高效组织抢修队伍,将影响正常的电力建设和维护.

业内人士告诉记者,有企业阻挠区域电网公司的发展,其目的就是要维护全国大一统的集权管理格局.输配分离,电网公司更是会觉得利益受损了.

“技术层面的问题是可以探讨的.而技术之外,是投资不足,还是效率不够,还是利益分配不合适,也都是需要探讨的.”发改委能源所周大地研究员如是说.

金融危机在一定程度上促进了输配分开,主要是对大用户直供方面,有些地方已经采取电网、电厂、用户三方探讨的方式.

美国政府建智能电网的目的之一,就是通过智能电网建设将美国拉出金融危机的泥潭.美国思科公司公开称,美国智能电网将带来1000亿美元商机.而电改同样可能会是使中国走出危机的契机.

关于电改的讨论似乎走向了误区.改革是为了解决经济增长和社会发展中出现的问题,那么中国电改的目标到底是什么是为了降低电价,更好地满足人民对公共事业的需求,还是想把电价涨上去是为了解决电荒问题,还是只是为了市场化而市场化,或是为了平衡各方利益在国际金融危机的大背景,是到了认真讨论这些问题的时候了.