先改自我改革的封闭模式

近几十年来,中国行政改革一直都是关起门自改自革,一般先由高层领导设定目标,智囊机构设计方案,再由各级部门层层实施,最后宣传单位报道战果.目标不能说不高远,贯彻不能说不努力,账面成果不能说不多,但行政体制依旧,人们感受到的行政体制和社会需求之间的脱节依旧.

问题究竟出在哪里?

是和地方各部门机构过分臃肿?其实相比美国,中国管理环境保护、厂矿安全、食品卫生、公共健康、社会福利、劳资关系、雇佣平等、税务审计乃至交通治安的人手,都远远不够.在这些领域,中国行政机构真可以说是太“精简”了!这些单位基层工作人员没几个,每人都有忙不完的事,而更多的事情恐怕只能得过且过、无暇顾及.但转眼看那些工资频涨、养尊处优、轻松悠闲的公务员（很多人对公务员的印象即是如此）,或者那些每天给领导整理材料、起草讲话和报告、处理大量文件而又不知道这些对社会有什么意义的工作人员,以及成天忙着参加各类大会小会、讲话照本宣科又不解决任何实际问题的领导们,社会一致的反映又是政府机构太臃肿、效率太低了!但是,中国行政体制的问题显然不是机构臃肿那么简单,因而重提机构精简的老话自然难有成效.

是部门结构太分散?再比较美国,其实人家有些行政机构――尤其是所谓的“独立管理机构”(independent agencies)――也是很小很专业的,譬如矿山安全管理局主管煤矿安全,职能范围可能比中国的安监局还要窄；社会保障管理局专门负责社会福利,虽然机构很庞大,但职权范围比中国的民政部小得多.至于具体部门之间的职能冲突,并不是什么大问题,只要立法设计缜密一点或司法解释技术一点就可以解决.

小部门变大部门就一定能解决管辖冲突、避免扯皮、提高效率吗?其实,部门结构和公司结构类似,分合各有利弊.究竟自己生产零部件还是将其转包出去,取决于市场效率；同样,究竟由一个部门综合管理还是由几个部门各司其职,取决于不同结构的社会效率.如果“大部门制”就是在国务院之下撤掉几个部级领导,每个部委多几个副部长和司局级干部,各个部门换块牌子、改个名称,人员重新分配组合,那么,这种改革并不能解决中国行政管理体制和社会需求严重脱节的根本问题,难免重蹈覆辙,最终不了了之.

笔者认为,虽然十七大报告指出了行政体制改革的基本思路,但究竟改哪些、如何改,还有待全社会共同论证.这次行政改革要取得不同于以往的效果,必须一改以往自我改革的封闭模式；改革方案必须面向社会,让全社会审视和反思当前行政体制面临的问题.

从宏观上看,“行政”只是贯彻落实立法的一个中间环节.在法治发达国家,行政对哪些事情投入和产出都是由立法确定的,而立法通过议会选举代表民意、满足大多数人的需求；只有在法律确定行政在什么领域吸收多少投入并产生多少效果的前提下,才有下一步如何设置行政结构的问题.在中国,政府部门花多少钱、做什么事基本上都由行政自己说了算,公众甚至人大代表都不知道,在此情况下谈论行政体制改革的意义必然是有限的,而这也正是历次行政改革的局限所在.

迄今为止,中国行政体制的最大问题就是公共性缺位――不仅是公开性、透明度和公众参与不够,而且整个行政职能和结构都基本上是行政自我决定的,人大作为民意代表机构的作用很有限.不改变这种制度格局,恐怕机构调整幅度再大也难以让社会满意.

如果制度瓶颈一时难以突破,这次行政体制改革是否可以在公开性和公众参与上多做些文章,让政府听听社会需要它做哪些事情――不论是环保、矿难、福利还是教育,也让大家看看目前行政体制处理这些事情面临哪些问题,遭遇什么困难,然后再来决定如何设计各个部门?否则,像以往那样局限于“机构改革”,恐怕难免无的放矢,效果至多是大动干戈、部门人心惶惶,到头来该做的还是没做.

笔者并不是说“大部门制”对于目前行政结构的理性化没有任何用处,但如果行政体制改革本身没有实质性的公众参与,而是把全部希望寄托在诸如此类的技术性调整上,结果注定要让人失望.

作者为北京大学宪法学教授