什么拖了“煤改气”的后腿?

北京的“煤改气”工作一度是全国典范.2008至2009年,北京冬季高峰日供气量达到4431万立方米.截至2013年年底,北京市所有供暖锅炉基本完成了“煤改气”.

与首都相比,各地政府都在喊着“煤改气”,但工作进展艰难.实际上,在经历了突飞猛进的扩张阶段之后,北京的“煤改气”工程也难以完美收官.北京的经验难以复制,但“煤改气”的难处在全国范围内都能达成一致.利益、资源、政策,三大难横亘于前路.

钱,不能不谈

北京城市运行与发展研究中心主任、中科院科技政策与管理科学研究所研究员陈锐告诉《经济》记者,“北京市的‘煤改气’由北京市发改委、科委、经信委共同推动工作,科委负责前端科技研发,经信委负责信息化建设,发改委提供专项支持,形成产业化平台.而华北电力、北京燃气集团、北京热力集团三大企业互动,形成热电气链条联供,做到资源循环利用,整体上节约能源.三个集团实行利益共享机制,打破行业壁垒与利益桎梏.各级政府更是采取推动措施,从财税上重点扶持,打造优良合作平台.”

税费优惠、经费补贴,听起来似乎免去了企业的后顾之忧.但实际情况又如何呢?

北京热力集团的一位刘姓工程师（简称“刘工”）告诉记者：“热力集团‘煤改气’的主要工作内容是将供热大网附近的燃煤锅炉房合并过来,如果离得太远,就直接把锅炉房燃料由煤改成燃气.目前我们已经改了340多座燃煤锅炉房,热力集团所属区域的独立锅炉房已全部改造完成了.但在这过程中,资金问题是一直存在的.”

刘工介绍,北京市政府一直以来采取的是“后补贴”政策,工程当年全部任务结束后,需要进行核算,在第二年才能分期、分批得到资金补偿.除了热力站、锅炉等系统设备要改,外网、老旧管网乃至居民楼里的公用暖气片都在改造范围内,工程资金压力非常大.“二次管线、老旧管网改造、面积增容与施工过程中的城市地下管线整理都是问题,政府在这些方面的补贴太少.”

实际上,政府的补贴、工程经费都是“治标不治本”,让企业摆脱亏损、实现盈利的“治本良药”是末端供暖费的合理设置.遗憾的是,这剂“良药”一直被遮挡在云雾之中.

国家发改委、住建部在2007年曾发布《城市供热管理暂行办法》,明确“城市供热由供热成本、税金和利润构成”,而其中的“供热成本”,是指“供热过程中发生的燃料费、电费、水费、固定资产折旧费、修理费、工资以及其他应当计入供热成本的直接费用.”从煤改成天然气,成本上涨可想而知.

2013年7月10日天然气进行调整,发电用气由2.28元/立方米上调到2.67元/立方米；工商业用气3.23元/立方米；压缩天然气加气母站（非居民用气）2.62元/立方米；车用气5.12元/立方米；居民用气未调整仍为2.28元/立方米.

关乎国计民生,包括北京市政府在内的各级地方政府都对供暖涨价讳莫如深.

中国城镇供热协会副理事长徐忠堂对《经济》记者直截了当地表示：“既然不能涨价,那是不是应该政府写单?”

徐忠堂认为,供热企业是有“两面性”的.“供热有公益性,企业需要尽到它的社会责任.但另一方面,企业毕竟是企业,需要盈利,还要交税.既然地方政府不愿意调整供热费,要想提高‘煤改气’积极性,企业的亏损就应该由政府来写单.在这方面,北京市政府做得不错,但各级地方政府做得远远不够.”

天然气,捉襟见肘

华北电力大学徐教授在听到记者关于“煤改气”的提问后,提出了自己的担心：“‘煤改气’是很好,可是天然气够用吗?”

据悉,2013年—2014年整个采暖季北京市天然气用量就预计达到78亿立方米,再创历史新高,这也进一步增加了运行调度难度.

目前北京市的天然气主要来源于三条输气管线：陕京一线、陕京二线和大张坨地下储气库至次渠管线.根据北京市“十二五”时期燃气发展规划,2015年天然气用量将达到180亿立方米,天然气占一次能源比例将超过20%.

徐忠堂认为,我国一次能源中,煤占到了70%,天然气只占4.8%,即使到2020年,天然气比重也达不到10%.全国范围内的煤改气将面临严重的资源短缺问题.

实际上,我国在油气资源上的匮乏是众所周知的.“我国天然气有一半需要进口”,徐忠堂告诉记者,除了从东亚、东南亚、远东、缅甸进口天然气之外,为应对危机,我国目前也正在致力于开展煤层气、页岩气、煤制天然气的开发.

北京一家燃煤电厂负责人还对记者提出了对天然气运行的诸多担忧：“北京市天然气输配系统的储气调峰设施还不够完善,可采用的调峰手段有限,遇极端寒冷天气必须靠上游增加供气量,而上游受储气库容量和长输管线输送能力的影响,难以保障北京高峰用气量,导致冬季高峰时热电厂等重要用户不能正常运行,影响城市供热、供电质量.”

该负责人表示：“北京市天然气的全部气源的供应商是中石油.单气源、单供应商对单一城市供气具有严重的局限性和缺陷,气源会逐渐衰减,难以保证长期有足够稳定的天然气供应.输气管线过于集中,也存在供气安全隐患. ”

除了供给上有困难,陈锐认为,我国在供暖资源整体规划上也不合理.供暖季4个月,北方17个地区的天气有较大差异,但资源利用并未很好地体现这些差异.缺乏区域调配机制,真正到了用气峰值,反而无气可供.“除了增加供给,天然气资源的利用需要设立好跨区域资源调配机制,更需要前期规划、顶层设计,不能‘临时抱佛脚’.”

对于国家关于能源改革的配套政策,徐忠堂有很多话要说.

徐忠堂向记者介绍,“煤改气”要达到的效果主要有以下三种：第一,效仿欧洲,实行天然气热电联产,发电余热用于采暖；第二,利用天然气发展小型分布式能源,联合循环；第三,建设“冷暖房”,夏天制冷冬天供热,并且全年都可以发电.

政策,不太“给力” 以上三种形式如能实现,都将实现高效利用能源、大大助力节能减排.但徐忠堂认为：“地方政府将‘煤改气’声势造得很大,真正实施起来,政策实在不配套.”

徐忠堂介绍,热电联产在北京、上海、重庆、西安都已开展建设,但产出的电能否“上网”却是一个大问题：“北京的分布式能源、热电冷三联动,都出现了产生的电上不了网的情况.‘煤改气’如果只是喊一喊,对应的政策不配套,那很难开展下去.这里面的行业垄断问题亟需国家出台具体政策来治理.在欧洲国家,开展一项工程,都是在政策配套的基础上才会开始.而我们往往是急着开展一项工作,遇到具体问题时就‘卡壳’了.热电冷三联供是非常好的供电供热方式,但产出的电不能上网,电输不出去,机器开不起来,那就太遗憾了.已经建好的没法运行,本来要建的也不愿意再建了.”

陈锐也认为,我国相关政策在应对不确定因素、不同地域时体现出了较大的局限性.

陈锐告诉记者,技术创新运用于降耗污染控制,有个“时滞效应”.在开展“煤改气”工程之时,也应做好各阶段的政策规划.

“城市在核心区、城乡接合部、远郊区县供暖方式、管理方式应该有差异,目前的各项政策并没有体现差异化.相关政策没有给予重点保障、关键敏感、薄弱落后地区充分保障.淡季旺季、峰值谷值之间的调配还需加强,争取资源优化配置.现在暖冬越来越少,低温现象严重,南方地区冬季末尾甚至出现比北方更冷的现象.供热接下来该怎么办?这些问题都值得思考.”陈锐对记者表示.

推进“煤改气”,要合力共赢

陈锐认为,“煤改气”工作的重点为以下3个方面.

一是建立政府、企业、个人新兴战略伙伴关系.政府第一步要负责区域性管理工作,制定惠及城市与农村、核心区与远郊区的一体化措施.“煤改气”工作初期,需要履行好主导工作.第二步,政府充分做好引导工作,给予企业良好的创新空间与平台.第三步,政府督导形成社会责任体系,加强企业诚信.落实企业补贴,尽快完成阶段性、探索性的政策试点.

企业要强化“城市公共怎么写作型企业”的社会形象,用更强有力的举措提高怎么写作质量.严格把握公益性、微利、独立的原则,加强市场在资源配置中的决定性作用,利用好杠杆.通过前端加强工业源管理,削减成本,提升怎么写作质量,差异化分化怎么写作,形成新的市场.差异化需求应对,形成阶梯定价机制.

市民履行基本义务,按时缴纳供暖费,积极响应“煤改气”号召,配合社区工作.鼓励社区自发监督,禁止私自改造暖气片,加强社区管理,形成公开透明的监督机制.

二是深化热计量改革,形成合理热价.提升公共怎么写作效率,加强热计量方式研究,安装热计量监测系统,通过供热计量收费优化计费系统.从根本上替政府节能,替老百姓节费.继续开展类似于万科集团居民区的试点工作.

加强科普宣传,提高百姓整体素质,增强理念认同,改变既得利益.在缴纳基本供暖费的基础上,推行改革,调整热价.

三是运用“五分法”做好政策规划.分类规划.调整好部门、区域、省市县区的具体政策.不按地域,而是按属地特性分类部署规划.分区评估.通过信息化管理细分到每一个供热供暖站点、区域,有区别地选择单位供暖、市政供暖、自烧煤供暖的改造方法.分序推进.政策应对分轻重缓急.随着气荒来临,医院、学校、重要核心部门、公共怎么写作机构、大型居住社区要重点保障.分时调配.淡季旺季峰、谷值之间,做好充分调配.分责明确.责任主体需要进一步明确.强化企业社会责任理念,分清哪些是企业该负责的、哪些是政府该写单的、哪些是公众该自我管理的.

另外,刘工告诉记者,相关基础设施建设的重要性并不比“煤改气”本身低.“煤改气”施工过程中常常遇到地下管线错综复杂、缺乏规划、腐烂后互相损蚀的情况,增加成本,影响工期.可以想象,受到困扰的绝不仅仅是热力集团,而仅靠某家企业一己之力,也绝无可能将这个问题解决.政府加大力度做好“地下工作”改造,是眼前最急迫的事了.