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直购电改革试图从体制末端去解决问题,引入与现有电网企业的盈利模式和考核机制不相容的电力交易机制,如同在一个人体内植入一个不相容的器官,

其注定要被排异.

7月份,国家能源局发布《关于当前开展电力用户与发电企业直接交易有关事项的通知》(国能综监管[2013]258号),其中提出,“按照平稳有序的原则逐级开放用户.近期首先开放用电电压等级110千伏(66千伏)及以上用户,有条件的可开放35千伏(10千伏)及以上的工业用户或10千伏及上的高新技术企业、战略型新兴产业参与直接交易.”

这一开放力度显然大大超过几年前发布的“20号文”.但是,无论是业内还是媒体,对此文的反应似乎都很平静,因为大家都感到这一改革举措已经不“解渴”了,大家都在等待更大力度的改革.

一、当前体制下单推直购电没有希望

直购电改革本质上是电力用户购电业务的放开,是电力交易机制的改革,其设计的初衷是好的,试图以机制倒逼体制,从大约20%的电量起步,如果用户逐渐放开到70%的时候,多数用户将拥有购电选择权,形成多买多卖、用户侧竞争市场.

过去十年,我们成功实现了“厂网分离”,在发电侧实现了竞争态势.接下来的电力改革,想在大的电力体制未有所突破的情况下,通过直购电撕开一个口子去推动改革,理论上可以,但实际意义不大,也没有成功的希望.其根本的原因在于机制和体制的不相容.

“农村包围城市”的战略是在特定的条件下成功的.在当前的电力体制下,直购电改革试图从体制末端去解决问题,引入与现有电网企业的盈利模式和考核机制不相容的电力交易机制,如同在一个人体内植入一个不相容的器官,其注定要被排异.所以从这个角度看,我个人认为,目前已有的直购电改革试点是没有希望的,现有体制下,它注定是被电网企业扼杀的对象.当然这也不能怪电网,这是自然的排异.

而且,电力体制改革第一步成功将一个非垄断性业务,即发电业务分离出来后,在现阶段的改革时间节点上,如果还将直购电改革作为突破体制的重点,有舍本逐末的味道.应该进行第二轮体制改革,以体制带动机制,从根本上解决问题.

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二、弄清垄断性业务和非垄断性业务

我们第一步改革不可否认是成功的,第二步完全可以有所借鉴.下一步,应该继续从根本上将垄断性业务与非垄断性业务分开,实现电网业务和购售电业务分离,简称为“网售分开”.简单来讲,发电业务可以分离,购售电业务也可以分离,两者从业务性质上都是垄断性业务与非垄断性业务的分开.

弄清不同业务的性质是理顺电力体制的前提.在电力市场上,首先分为垄断性业务和非垄断性业务两个类别.非垄断业务是指两端的发电业务和购售电业务;垄断性业务,即电网业务.

在非垄断性购售电业务中,包括两个部分,一部分是可竞争性业务,这块业务是主要的,占90%-95%的电量和电力用户;还有一小部分业务是政策性业务,这块业务是公益性的、保护性的,即享受交叉补贴的用户,也必然是亏损的.大用户直购电的本质是非垄断可竞争业务中分出来一小块.

垄断性业务,即电网业务,也包括两部分——自然垄断性业务和政策性业务.前一部分业务通过一定的模式设计也可以商业化运作,而后一部分业务是国家要求电网企业去建设的,企业本身并没有动力去做,如边远地区的电网以及农网业务等.在国外,无论由谁来运营,电网业务同样也必然是垄断的,只是一部分可以商业化运作,一部分需要政府扶植.

三、关键是从体制上实现“网售分开”

按照上面的业务性质划分,从体制上切割“网售业务”,两件事情要同时来做:

一是将购售电业务划出来,成立一家政策性购售电公司承担其中政策性业务;将可竞争性的购售电业务逐步放开(放开的第一步要大一点,最好在50%以上,以免这家政策性购售电公司形成新的垄断力,并对后续放开造成阻力),让市场化的购售电公司去经营.放开的用户可以从市场化的购售电公司购电,有能力的大用户可以直接跟发电企业购电.

二是做好电网企业中现有几十万营销相关人员的分流.当市场化的购售电业务放开后,其中一部分可以流向市场化购售电公司,这如同邮政快递业务放开后,一部分工作人员和管理人员流向市场化的快递公司.同时,政策性购售电公司会保留大部分工作人员.总的来说,购售电业务工作人员数量将会增加,服务范围将会拓展,服务品种将会丰富,服务质量将会提高,就如同在快递、民航购票等业务放开后,既吸收了大量从业人员,又给消费者带来巨大的方便和节约.

四、用供销总社的模式组建政策性购售电企业

很多人可能会对组建这家政策性购售电企业心存疑虑,其中最大的疑虑就是担心它也会像其前身一样,不断坐大、强化其还保留的购售电垄断权,阻止接下来的用户放开,甚至会想方设法将已经放开的用户重新拉入到自己的盘子里来.

对于这一疑虑,我们要从两个方面来看待.一方面,新成立的政策性购售电服务公司与现有电网企业的垄断力不可同日而语.其定位在于两点,一是服务,一是政策性;而现有电网企业则同时拥有调度权和统购包销的独家买卖权.另一方面,也的确需要从一开始就在体制机制的设计上防范其成为电网企业第二,成为后续改革的绊脚石.


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而要做到这一点,需要做好以下几个方面:

第一,购售电业务的独立与用户开放一定要同步推进,同时如前所述,用户开放的第一步还一定要有足够力度,要一次性开放一半以上的用户.一定意义上,这家政策性购售电公司就是为用户开放做保障,做“兜底”的,而不是自然承接统购包销独家买卖权的.

第二,政策性购售电公司的组织结构可以借用供销总社的模式,采取条块结合的管控模式,从国家到各省、县、乡镇直线管控和指导,保证政令畅通,同时该公司在地方政府领导下,承担普遍服务和稳定电价水平的责任.

第三,对后续用户开放的时间表和这家政策性购售电公司的职能变迁从一开始就规定好.可以考虑用十年左右的时间,实现法律意义上的用户全开放.随着用户全开放的实现,该购售电公司最终成为保护用户的供电者,以及清洁能源基金和保护用户基金的管理者.当然,也可以视电价改革和电力市场建设情况,可以在容量市场建成之前,将容量电费管理职能也放在该公司. 也有一种意见主张一开始就成立多家政策性购售电公司,譬如将该职能由五家发电集团来承担,每家在每个省承担20%的县.这一想法看起来很好,但实际是有问题的,首先因为这是一家政策性公司,没有必要分割(因为没有竞争),而且分割只会损害改革步骤和政策的统筹和一致;再者,政策性业务与其他业务尤其是市场性业务不相容,必然要求分开管理,简单捆绑,只会造成新的问题.倒是市场性的购售电公司是完全可以由发电集团去成立,鼓励发电

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公司进入竞争性售电业务.这里关键是不要混淆了政策性业务和市场性业务.


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总之,在改革的这一阶段,成立统一的政策性购售电公司,就如同当年的供销总社.在放开商品流通的过程中,各地供销社与“雨后春笋”般的各类商店、超市、小卖部同时存在,由此拉动商品供应的极大丰富和渠道的极大方便,而供销社从曾经的唯一渠道,逐渐融入到众多的渠道之中.

五、输配电价与补贴管理等技术性问题可后期进行完善

从体制上完成“网售分开”后,细节性的核定输配电价、管理清洁能源补贴和保护性用户补贴,以及继续放开用户、搭建各种交易中心等工作属于技术性问题了.体制调整到位后,后面的机制自然会容易跟进.

在核定各省输配电价上,实际上并没有部分舆论反映的“直购电试点推进的最大困难”.一方面,在此前推进大用户直购电试点过程中,国家已核定出台了11个省市的输配电价,其余省市也可以据此明确.另一方面,电网公司是国有性质,暂行的核定价格即使有多几厘或少几厘的偏差,承担方最终也是国家,完全可以运行几年后再做调整.几年后如果确实亏损,但大的体制问题已经解决了,可以腾出手再来完善细节上的技术问题.当年厂网分开后,电厂上网电价也是多年执行的临时电价;有了第一轮改革的经验,这一轮改革一定会做得更好.

在补贴管理上,一方面包括对清洁能源的补贴,一方面包括对保护用户的补贴,这两项工作都是政策性业务,可以都交给政策性的购售电服务公司.保护用户补贴可以仿照清洁能源补贴,对已放开的市场用户收取2分钱,分省统筹甚至全国统筹.

在逐步放开用户方面,国际上的现有经验已比较丰富,可以结合我国实际,根据电压等级、用电量、产业政策导向等逐步放开.在国际上,大部分国家在改革伊始即通过立法明确放开时间表,根据电压等级和用电量等标准逐步放开,这是没有问题的.

总之,当政策性和市场性购售电公司建立后,在逐步开放用户过程中,再来推动大用户直购电,这已是顺理成章,谁也不能扼杀它了.

另外,在网售分开后新成立公司的考核上,电网公司在核定的输配电价约束下微利,关键要达到供电可靠性等技术指标;市场化购售电公司则通过买卖电价差盈利;政策性购售电公司则相当于“兜底”公司,为市政公益等原享受交叉补贴用户供电,享受国家补贴.

社会上还有一种舆论说先推“输配分开”、“调度独立”等,这些不是当前最本质最迫切的问题,也多少涉及电网安全,且改革动静更大,可在第二步改革完成以后再考虑,当前的关键是从体制上分割电网与购售电业务.

(作者系中电国际高级经济师)

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