安得广厦千万,换取市民欢颜

今年人代会上,148位市人大代表联名提出4件议案,要求市政府尽快完成本市旧区改造目标,同时建议市人大常委会对旧区改造工作开展监督调研,督促市政府加快工作进程.市人大常委会经过研究,采纳代表意见,将旧区改造这“天下第一难”作为今年监督工作重点,4-5月,市人大城建环保委牵头组织开展了一系列调研.

本市自上世纪90年代以来,经过“365”危棚简屋改造、“十五”新一轮旧区改造和“十一五”成片二级旧里改造,拆除了中心城区大片的危旧房屋,有140万的住房困难家庭通过旧改,改善了居住条件,告别陋室,喜迁新居.同时,也极大改变了中心城的城市面貌,为城市建设和经济社会的可持续发展注入了强大助推力,在上海的城市发展史上写下了浓墨重彩的一笔.

但随着旧改的深入,面临的问题和矛盾也越来越凸显,尤其是“十一五”期间,由于多种因素的制约,旧改工作是唯一未完成既定目标的项目,充分反映出旧改工作的棘手.到2012年底,本市中心城区还剩余成片二级旧里以下房屋540多万平方米,涉及居民约27万户,零星二级旧里以下房屋80多万平方米,涉及居民约3万户.而郊区城镇旧改工作也已提上市、区政府的工作日程,有400多万平方米的棚户简屋和300多万平方米的“城中村”需要改造.这些地块的居住环境恶劣、市政设施落后、安全隐患丛生,社会管理难度极大.中心城14个重点旧改地块,一边是林立的高楼大厦、宽阔整洁的道路；一边是逼仄蜿蜒的弄堂,垃圾站、倒粪站混杂于民居之中,形成了强烈的反差.有外地来沪的人大代表见此情景,感叹在上海这样的国际化大都市,还有市民的居住环境如此困难.

“天下第一难”的症结究竟何在?如何加以?“十二五”规划中350万平方米的中心城旧改任务能否如期完成?城建环保委带着问题深入调研,走访了黄浦、杨浦、闸北、虹口、普陀五个旧改重点区,查看了浦东、金山的郊区城镇改造工作,与各相关政府部门、部分法院深入沟通各方反映的问题和建议,又邀请提出议案的代表,各区人大、政府的领导与参与旧改的市政府主要部门进行了面对面的沟通和交流.在充分调研、广泛听取意见的基础上形成了监督调研报告.7月27日,市十四届人大常委会第五次会议听取并审议了市政府关于旧区改造的工作报告.

突破资颈

据估算,“十二五”期间仅中心城旧改就需要4500-5000亿元,完成全部旧区改造需要8000亿元.但各区政府的财政状况都不容乐观.有的区政府性举债规模已达193.2亿元,债务率为112.21%；有的区每年可用财力约为170亿元,但要安排30亿元用于旧区改造贷款的还本付息.另一方面是旧改动迁成本不断上升,居民对征收补偿的预期也越来越高,动迁安置房也在同步上涨.而融资渠道也受到国家土地、金融政策的制约,从银行贷款有诸多限制条件.对此,市政府设立了专项基金,支持黄浦等5个旧改重点区共同推进旧改工作,安排部分国有大集团对口参与旧改.同时,积极协调国家有关部委和金融机构,获得政策支持,目前已批准8家企业发行总额90亿元的企业债券参与动迁安置房建设；试点利用公积金结余资金贷款支持就近安置房建设,2011-2012年共提供123亿元贷款；与国家开发银行上海分行合作,在今后三年获得不低于1000亿元的贷款用于旧区改造工作.

钱耀忠委员在审议时提出,旧改工作有这么大的建设规模,只要有回报,必定能吸引来投资,政府部门需要转变融资思路,调整相关政策.许丽萍代表建议,一些区旧改土地出让的不高,甚至出现了成本倒挂,能否考虑调整相关的容积率指标,以调动开发商投资的积极性,提高土地出价.城建环保委在调研报告中指出,应对资金不足的问题,除了积极拓展融资渠道外,还必须注重旧改资金的循环流动,对已启动旧改的地块要尽快做好平地收尾工作,盘活有限的旧改资金.

完善工作机制

2008年,市政府探索试点“数砖头加套型保底”、“旧区改造事先征询制”等新的旧改工作机制,使旧改补偿更加公平合理.特别是“二次征询”制度沿用至今,已有60多块地块予以采用,形成了成熟的做法,充分发扬,尊重民意,促成居民和政府部门在补偿方案等主要问题上达成共识.在《国有土地上房屋补偿与征收条例》出台后,本市又及时调整旧区改造政策,在较短时间内完成了拆迁制度向征收制度的转变.征收过程的公开透明是确保征收工作顺利开展的基础,为提高旧改工作的公信力,各旧改基地都设立了公告栏和电子触摸屏,推行电子协议,将被动迁居民家庭、动迁安置房等基本资料予以公示,动态更新签约进度,接受居民的监督.同时,邀请人大代表、政协委员、律师对旧改征收工作进行外部监督.

但各区对征收补偿的标准不一,有的区为追求签约率,随意设置奖励项目,使得各区之间、不同地块之间的奖励补偿标准互相攀比,安置成本不断推高.一些居民不满房屋评估结果和征收补偿数额,为争取更多利益迟迟不肯签约.有的区对剩余未签约的少数居民放宽补偿,又使得已签约的居民反悔,造成工作被动.此外,市政府对各区下达了每年必须完成动迁的户数,并作为工作考核指标,有的区为完成指标,通过新开大地块以实现区内总户数的指标,而对平地收尾不够重视.

对这些问题,代表和委员们普遍关注,建议市、区两级政府要进一步完善“二次征询”的有关制度,规范征收补偿标准和相关的考核机制,努力实现工作流程的公开、公平和公正.同时,在旧改一线工作的同志要静下心来,深入听取群众的意见建议,让群众更加主动并理性参与到旧改工作中来,特别要把握好补偿的标准,做到前后一致,不让先走的居民的吃亏.而新闻媒体也要加强对旧区改造目标和征收政策的宣传,改变居民“晚走得益”的惯性思维,营造良好的社会环境.

综合多种手段

有代表提出,旧区改造是改善住房困难家庭的居住条件的有效途径,但不是唯一的方法；住房困难不仅是住房面积小,同时也有基础设施落后、房屋结构差等其他问题.此外,还有一些零星的二级旧里以下地块,由于面积小,开发利用的途径不多,一般是用作绿化,区政府改造积极性不高,如何解决这部分居民的现实困难,需要政府部门加以重视.

对此,许解良委员建议,除了通过旧区改造、让居民换址移居以外,应该多策并举,综合采取多种手段解决市民的居住问题.比如旧房改造、原地拆除重建等等,着眼于提升房屋功能,增加基础设施,来就地改善居住条件.一些旧小区还在使用罐装液化气,如果能接通管道天然气,不仅方便居民生活,也有利于消除安全隐患.还有代表提出,有的地块居民对动迁意见不一致,能否将愿意搬走的居民先动迁,腾出空间作为公用场所.将就地改善和换址移居相结合,将大规模、大地块改造和小范围、零星地块改造相结合,综合各种方法来解决住房困难居民的现实问题.

把握新的机遇

6月25日,李克强总理主持召开国务院常务会议,研究部署加快棚户区改造工作,再一次强调棚户区改造既是重大民生工程,也是重大发展工程,并要求国家各部委进一步强化政策支持,包括增加财政投入、引导金融机构加大信贷额度、扩大相关税收优惠政策范围、加大供地支持,完善安置补偿政策.

对此,委员和代表们认为,这将对本市的旧改工作产生积极的助推作用,建议市政府要抓住这一新的机遇,争取国家相关政策支持,在融资等主要问题上实现突破.同时,在今年下半年的“十二五”中期评估中,对旧改工作中遇到的问题和矛盾,做一次深入的梳理研究,确保“十二五”旧改规划目标的完成,切实做好这一民生工程、民心工程.