司法改革重返“”年代

“法院改革四五纲要,让人想起了1999年发布的第一个五年改革纲要.”一位曾多次参与地方司法机关改革方案制定的司法工作人员,这样向《南风窗》记者描述他对这份新纲要的印象.

1999年到2008年,法律实务界和法学界普遍认为这是司法改革的黄金10年.1999年发布的一五纲要开启了法院系统五年计划式的改革大幕.司法专业化、程序主义法治观等符合法治发展方向的理念和举措,都在这一时期得到一定程度发展.

2月26日,最高人民法院正式发布《最高人民法院关于全面深化人民法院改革的意见》,即修订后的《人民法院第四个五年改革纲要（2014～2018）》（以下简称“四五纲要”）,意见包括7个方面、65项改革举措.在此之前的2014年7月,四五纲要已经在法院内部发布过一次,但是只包括了45项改革,此次新的四五纲要可谓是前者的“升级版”.

作为司法改革中重中之重的法院改革,许多人对它寄予了很高的期望. 看到改革的“”

从四五纲要的第一版到最终公布的升级版,时间已经过了大半年.方案在增加改革力度和广度的同时,也为每个方面的改革罗列了时间表.“到2018年初步建成具有中国特色的社会主义审判权力运行体系”,这是纲要为法院改革设立的总目标.7个方面中,计划最早完成的改革是第四方面“健全审判权力运行机制”和第五方面“构建开放、动态、透明、便民的阳光司法机制”,完成时间是今年底,距离纲要公布只有9个月时间.四五纲要罗列了明确的计划完成时限,给人一种紧锣密鼓的节奏感.某沿海城市中院王法官告诉《南风窗》,他在四五纲要中看到了改革的“”.

一家长期关注司法领域改革的知名法律类新媒体,在不久前盘点了改革纲要所列的65项改革任务的进度.这家新媒体用一到五颗星表示每一项司法改革完成的情况,一颗星代表刚启动,五颗星代表完成.计算进度的依据主要看是否已经发布了政策文件,是否已经启动了试点,是否已经采用了具体的改革措施,以及是否已经推广等等.盘点的结果是,所有65项改革都已经启动,但是目前还没有一项达到五星标准,多数为二星或三星标准,少数几项的进度为一星和四星.

王法官所在的法院并没有被选为试点,但一些改革,例如判决书公开和全程记录院长、庭长监督审判形成的文书全部入卷宗等改革已经在进行,但是由于没有被选为试点,员额制改革在该法院还没有启动.

员额制标志着新一轮司法改革的突破性,但目前只在少数几个试点法院进行,还未形成具有共识性的方案,在上述盘点中被评为三颗星.另外一项旨在提高法官审判工作在法院内部独立性的改革―审委会工作机制改革,虽然最高院已发布了文件,一些试点法院也出台了改革方案,但由于改革的实践效果还不清楚,所以只获得一星的改革进度评价.

“一些改革措施若按照纲要列的时间表,在试点都不可能推行完,更不用说推广到全国了.”主持前述新媒体盘点的主编范否对四五纲要按计划完成并不乐观.熟悉法院前3个五年改革情况的王法官也说,“前面3次完成得都不怎么样,很多细节都没有落实”.他举例说,1999年的一五计划中早已提出法院人员要进行分类管理,但一直没有实质进展,直到十八大后要推动员额制改革,才在一些试点开始进行,“这都过去十多年了”.

《南风窗》记者查阅二五纲要发现,这份2005年发布的二五纲要中,唯一一项列明了时限的改革措施是“2006年以后,人民法院依照第二审程序审理的死刑案件,均应当开庭审理,相关证人和鉴定人应当出庭”,但根据刑辩律师的普遍反映,直到近年,死刑案件庭审中法官批准证人出庭的情形仍极少.这项改革时隔10年,又重现在四五纲要中,成为司法改革中另一项出现在新纲要中的“旧目标”.详细比较前3份五年纲要和四五纲要,会发现更多类似的“新的旧目标”.

“新的旧目标”的存在,无疑会挫伤大家对新司改能否预期推进和完成的信心.四五纲要在最后一部分制订了自我督促的方案,从最高院到省高院,都设立了领导司改的机构,要求建立试点、审批和汇报改革情况的制度.但是“徒计划不能自行也”,四五纲要设定的时间表能否按时完成,司法改革的目标能否最终实现,还取决于推行改革的方式和实践中的更多问题. 关键是改革方向

最高院司法改革领导小组办公室副主任蒋惠岭,是直接参与司改设计和实践的法官.他根据各地司改试点的情况和各地参与司改的人员总结的经验,分析了实现改革目标可能面临的困境,呈现了改革的复杂性.“当仅就诸多改革措施中的某一单项的迫切性、科学性、合理性进行论证、阐述时,基本都能够自圆其说,似乎这项改革的目的、功能、效果都可以实现,听起来也很有说服力.但当把这项措施与尚未改变的其他体制机制放在一起,或者将这项措施与另一些措施同时实施,便会发现有的措施基本没有可行性,有些措施之间互为前提,有些措施因为缺乏前提而有所变形,有的则不可能持续支撑下去.”

蒋惠岭用建设高楼大厦来比喻司法改革,“正如建设高楼大厦一样,即使主体工程只是一个框架,尚无法居住或办公,但这是完成司法体制改革整体工程的第一步”.他坦诚地说,过去20多年人们对司改的信心不足,原因就在于人们没有看到司法这栋大厦的主体工程.司改要成功,必须首先建设好框架,让人们看到前景,产生希望.在他看来,主体工程包括法官由省级统管,司法经费由省级和财政统一保障,法院系统内部管理模式科学化等旨在减少法院审判工作在外部和内部受到的干扰,解决司法不公和低效的一些制度.

有了主体工程,就能让人们看到方向.王法官同样强调“改革方向”很重要.他虽然对四五纲要的短期效果不太看好,但是他强调,这份纲要代表了改革的一个大方向,“只要方向是正确的,长远看来就会有效果”,过去的3次纲要,虽然“没有哪一次真正把纲要细节的东西落实了”,但一些措施还是产生了长远效果.他举例说,1999年的一五纲要,虽然很多细节都没有落实,但最重要的是建立了统一的司法考试制度,奠定了后面法官职业化的基础.“现在法官的职业群体,对自己职业的认同度有提高,回到了正常的状态,没有把自己当作官员看,而是法官.”这种力量好比在法官内心树立了“主体工程”,“对后期的操作影响很大”.解决了第一步困难之后,接下来的困难不会有预想的那么多,而最困难的部分突破了,基本框架建构起来之后,以后的改革就加快了. 司改的“牛鼻子”

总书记在多个场合提出“牛鼻子论”,指出“我们既要注重总体谋划,又要注重牵住‘牛鼻子’”.以员额制为核心的司法人员分类管理和司法人事制度改革,被普遍认为是此次司法改革的“牛鼻子”.蒋惠岭提出,“没有司法人员的分类管理,其他改革可能是‘原地打转’,改来改去,只会再回到原点”.

事实上,员额制也是目前司法改革中吸引了最多关注,且直接涉及广大法官群体的利益和命运的一项核心改革.围绕着员额制的争议,可以管窥此次四五纲要可能面临的挑战和实践遭遇.

一位长期观察司法改革方案设计的法官向《南风窗》透露,此次公布的四五纲要实际上是妥协的结果,是“最大公约数”.他举例说,一部分设计者期待用精英化法官的概念做司法改革设计,他们的思路是采用法官专业化和职业化导向,限制法官员额,提升法官待遇,树立法官权威,从根本上提高法官队伍的素养.但是最后公布的方案保持了员额制中限制法官比例的做法,却在提升职业保障方面做得比较少,预期很难有大幅提升.

目前已经公布法官薪酬新方案的是深圳法院.2014年1月,深圳市委常委会审议通过了《深圳市法院工作人员分类管理和法官职业化改革方案》,2014年5月,每位深圳法官都拿到了一张“法官薪级套转表”,表格列明了改革之后各自的法官职级、薪级计算方式和套转结果.据报道,法官人均涨薪每月1600元.这个标准被普遍认为大幅低于预期.据上述法官透露,近期应该会出台全国范围内的法官薪酬标准,其他地方法院的涨薪幅度可能更低,“人均涨薪三五百,责任终身,你干不干?”

王法官也对职业保障方面的提升没有太大期待,但是他却认为,目前大幅提升法官待遇的确会招致异议.一方面其他部门的公务员会有意见,“很难讲法官就比其他部门的公务员素质高很多”.此外,在法官的表现真正达到民众期望之前,民众大概也不会支持法官高薪.王法官认为,员额制和法官职业保障的改革,反映了此次改革存在匹配性难题,是此次各项改革中“最大的不匹配”之处.他分析道,此次改革,为了“迎合”社会群体的需求,比如要加大对法官业务量的考核,成立法官惩戒委员会,对法官进行严格责任追究,检测如没有对应的职业保障,很难留住法官.

在沿海某省高院任职的法官桂公梓告诉《南风窗》,他所在法院有一位他一向敬重的中层正职法官辞职了,加入了一家国企.桂公梓近年来见证了法官频繁离职的大潮,他在近期一篇文章中写道,“还没盘算清楚年前究竟走了几个,年后一上班,Duang地一下,听说下级法院又辞了一片”.但是这位中层法官的辞职还是令他感到“震惊”,因为“一直以来她身上那种令人钦佩的工作态度：认真、细致、对司法事业充满热忱.我无论如何也不愿相信,这样的法官也会选择离法院而去”.

王法官担心,“员额制动作太大,改革触及的利益太多,反而会影响后续改革进程的发展”.以他所在法院为例,现有法官占比是百分之六七十,员额制规定审判岗位最多只能留40%,相当于减掉近一半,“减谁不减谁,减业务部门还是综合部门,这就是问题”.职位受到严格限制,职业保障又上不去,王法官担心法院人员会继续流失.在他看来,各年龄段法官之间受到员额制冲击的力度不一样,“对于40多岁的,人少,专业化水平也不错,不成问题,他们是中坚力量,不会受到员额制冲击”.30多岁左右的人员受到冲击可能就比较大.这个年龄段在法院的人数比较多,竞争法官员额的压力大,他们本身“经验丰富,但和40岁的比又不算特别丰富”.

王法官认为,近期员额制改革最需要关注的就是如何保持30多岁这个年龄段的力量,“他们了法院大部分案件,是办案主力”.但是用什么办法留住人,如何减少员额制改革带来的冲击,“大家都没有好的办法,上海也改得很痛苦”.

桂公梓给那位辞职的中层法官发去信息求证,收到的回复是“五味杂陈,脚步想要追逐理想,心却想靠航”.四五纲要为理想划定了方向,但能否成为法治靠航的所在呢?