清末:机构大改革

1906年,大清国为一场注定空前、甚至可能绝后的政改,确定了主攻方向.

在对“官制”所存在的弊病,进行了深入的剖析之后,体制内的改革者们,分别为和地方机构的改革,开出了药方.根据对政改的安排,先实行机构改革,而后是地方机构改革.机构改革的主导者,就是出洋考察的戴鸿慈与端方.

对于“官制”存在的问题,戴、端建议,应该推行“责任内阁之制以求行政之统一”.

至于各部主任官与辅佐官之间的权责不清,“定为一大臣,一次官,大臣负阁臣之责成,次官综一部之庶务.其次则如商、学、警三部成例,设一尚书、两侍郎,不置管部,以尚书为主任官,而侍郎为之辅佐,受其指挥.更设压参各官,划定职权.”

戴、端还同时建议,在内阁之外,增设“会计检查院”（审计）、“行政裁判院”（受理行政诉讼）、“集议院”（议会的雏形）、“都裁判厅”（最高法院）等独立机构.

甚至,他们还考虑到了原有之大学士及各部裁缺之大员的去除,可组建“枢密院”,作为顾问委员会,安置老干部们,以换取他们对改革的支持.

根据这一设想,机构将由原先的六部及刚刚设立的巡警部,重新组合,建立九个部：

一、新设立的巡警部改为“内政部”,将原来由户部主管的户口、工部主管的工程,合并在内,二、将户部改为“财政部”,执掌国税、关税、货币、国债、银行以及田赋,三、成立于1901年的“外务部”,因“法制略具”而不予更动,四、将兵部改为“军部”,并将“练兵处”归并入内,统筹全国军政,五、将刑部改为“法部”“各省执法司、各级裁判所及监狱之监督皆为本部分支”,这等于是将司法系统垂直领导,六、“学务部”也因“法制略备”,继续保留不改,七、设立“商部”,主管农工商,此三者“为富国之本源,各国皆设立专部,中国农工诸学尚未讲求,将农工诸事暂归已设之商部管辖,日后再议增设”,八、设立“交通部”,将轮船、铁路、电报、邮政等事务都纳入其间,九、参考西方做法,改理藩院为“殖务部”,“凡东三省、蒙古、青海、新疆、西藏开拓之政策,皆于是统焉”.而在该部下,专设“海外殖民局”,保护海外华侨.

三大原则

戴鸿慈与端方的方案,得到高层的广泛关注和认可.作为大清国政改领导小组的秘书处,以庆亲王为首、袁世凯为主的“官制编制馆”,在《厘定各衙官制缮单进呈折》中,基本吸纳了戴、端的意见,针对机构改革,提出了三条原则：

一、“分权以定限”.立法、行政、司法三权中,除了立法因议会尚未成立,拟暂设资政院以为预备外,行政与司法均可立即改革.二、“分职以专任”.此即调整机构的设置,取消原先的六部九卿制度,改设十一部.按顺序分别是：1.外务部、2.吏部、3.民政部、4.度支部、5.礼部、6.学部、7.陆军部、8.法部、9.农工商部、10.邮传部、11.理藩部.各部尚书只设一人,侍郎只设二人.三、“正名以核实”,即各部委重新命名.在参考了戴、端方案之后,“官制编制馆”提出,“巡警为民政之一端,拟正名为民政部.户部拟正名为度支部,以财政处、税务处并入.兵部徒拥虚名,拟正名为陆军部,以练兵处、太仆寺并入,而海军部暂隶焉.既设陆军部,则练兵处之军令司宜正名为军谘府,以握全国军政之要枢.刑部为司法之行政衙门,徒名曰刑,义有未尽,拟正名为法部.商部本兼掌农工,拟正名为农工商部.理藩院拟正名为理藩部.太常、光禄、鸿胪三寺,同为执礼之官,拟并入礼部.工部所掌半已分隶他部,而以轮、路、邮电并入,拟改为邮传部.”

责任内阁

在机构改革中,无论是戴鸿慈与端方的初始方案,还是庆亲王、袁世凯以“官制编制馆”提交的正式方案,都把实行内阁制、裁撤军机处,作为重点.

在戴、端的方案中,提出裁撤军机处,归并到内阁中,设立总理大臣一人,兼充大学士,为其首长.

军机处的设立,本是一种超常规的做法,这个“三无”机构（无编制、无定员、无预算）,名义上仅仅是皇帝的临时秘书机构,却实际上褫夺了内阁的权力,造成了中国特色的机构名实不符现象.这一思路,得到了“官制编制馆”的接受,其正式方案就是：一方面加强内阁的行政集权,另一方面分割了数千年来一权独大的行政权,将其中的司法权剥离,并将在今后进一步剥离立法权.同时,“官制编制馆”也明确提出,将“军机大臣”都改为“政务大臣”,各部尚书均为“参预政务大臣”.显然,这是主张废除军机处的.

1906年11月7日,正式公布了《内阁官制及办事章程》,基本认可了“官制编制馆”提交的方案.吊诡的是,虽然认可了责任内阁制,却并未同意取消军机处,而是认为：“军机处为行政总汇,雍正年间本由内阁分设,取其近接内廷,每日入值承旨,办事较为密速,相承至今,尚无流弊,自毋庸复改.其各部尚书,均著充参预政务大臣,轮班值日,听候召对.”

对此,时人和后人多作为晚清检测立宪的证据.当时的媒体却有如此认知：

“说者谓此次厘定官制,原以预备立宪,而立宪国之内阁,实为行政之总机关.盖以一国政事,至为殷繁,非有分司之官以各任其责,则丛脞必多.而庶政之行,尤贵画一,非有合议之地以互通其情,则纷歧可虑.故其政府,即会合各部行政长官而成,名曰内阁,其制本甚善也.今乃仍设军机处,而罢设立内阁之议,得毋于预备立宪之道相背驰乎?虽然,是无妨也,有其名而无其实,何如求其实而异其名.”

有其名而无其实,何如求其实而异其名,这正是体制内改革者所追求的.但是,在一个政治大跃进的年代,如此务实做法能被多少人接受呢?

（摘自《《中国经营报》）