阻碍“增值税扩围”的地方障碍

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【摘 要】2011年11月16日财政部、国家税务总局印发了营业税改增值税试点方案,并决定从2012年1月1日起,先在上海展开试点,从此拉开了“增值税扩围”改革的序幕.从发展趋势上看,其最终目标是建立一个全面覆盖商品和怎么写作的增值税.经过5个多月的试点,虽然取得了良好的阶段性成效,但在地方财政困境日趋严重的今天,增值税扩围会减少地方税收收入,对地方政府无异于雪上加霜.因此,地方政府作为利益受损者,必然会成为增值税扩围的障碍.

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【关 键 词 】增值税扩围;分税制财政体制;财政困境;地方障碍

自2012年1月1日上海实行“增值税扩围”改革试点五个月以来,取得了好于预期的阶段性成效,上海全市试点企业和原增值税一般纳税人整体减轻税负约20亿元.由于减税效应明显,2012年上海又有8400多家企业申请纳入“营改增”改革试点范围.从发展趋势上看,增值税扩围改革的最终目标是建立一个全面覆盖商品和怎么写作的增值税[1].

但是,增值税扩围试点虽然减轻了部分企业的税收负担,但经济下滑、房地产业不景气、税收锐减的同时,又推出营业税改增值税改革,地方政府有可能因丧失了主体税种而大幅度减少税收收入,地方政府出于地方利益考虑会成为增值税扩围改革的最大障碍.

一、地方阻碍“增值税扩围”的原因

第一,现行分税制造成地方事权大于财权的矛盾,使地方处于财政困境之中.1994年分税制财政体制改革后,地方政府出现了明显的事权大于财权的不平衡状况,地方财政收入满足不了地方财政支出的需要,出现了日益严重的财政困境.一方面,政府过度集中地方财力.分税制改革前后各16年间,与地方年均财政收入结构,由1978年至1993年的年均29.85%:70.15%调整为1994年至2009年的年均51.59%:48.41%.另一方面,政府过度下放支出责任.分税制改革前后各16年间,与地方年均财政支出结构,由1978年至1993年的年均42.00%:58.00%调整为1994年至2009年的年均29.06%:70.94% [2].可见,从总财力的分配上看,地方以全国总收入48.1%的资金安排了全国70.94%的支出,这样的分配体制造就了地方财政困境.


从税种划分上看,1994年税制改革后,一些大宗、征管成本较低的税种大都被划为税,如消费税、关税,增值税为、地方共享税,后来,又把企业所得税和个人所得税划为共享税,虽然地方也能从共享税中分到相应的分成,但问题在于地方政府在共享税主体税种——增值税上的分成比例仅有25%,从中受益有限.与税百花齐放的繁荣景象相反,地方税的主体税种仅有营业税一枝独秀,2008年营业税收入占地方税收入的比重是31.8%,地方政府对营业税依赖性较强.随着营业税改增值税改革的进行,如果不改变现行分税制税种划分或地方分成比例的规定,地方收入势必减少.虽然在上海“营改增”改革过渡时期实行的是“改征后的税收仍归属试点地区”,但毕竟是过渡办法,从增值税的征税机关和管辖权来看,改革必将使地方丧失相当大的税收管辖权,并且随着未来建立“全面覆盖商品和怎么写作的增值税”,营业税的消失必将使地方利益处于不确定的状态下,为此,为规避未来的风险地方政府在增值税扩围过程中就会变成改革的障碍.

第二,房地产调控下,土地财政破产,地方隐性债务加剧地方财政困境.从上文分析中看到,1994年以来的分税制财政管理体制,造成了地方财政困境.为解决收不抵支的困境,地方政府在主体税种缺失、转移支付较少且缺乏规范性的情况下,再加上我国地方政府又无发债权,于是催生了地方政府“土地财政”,土地出让金成为地方政府的重要财力补充.从数量上看,土地出让金占地方财政本级收入的比重在2007年高达50.7%.由于这部分收入完全归地方所有,造成地方政府在GDP、财政收入的政绩指标竞赛中严重依赖有限的土地,导致城市扩张,耕地减少,房地产泡沫化风险越积越大,成为经济健康发展的一大隐患,并由此形成了“隐性地方债”问题.随着房地产调控的加强和持续,全国房价,尤其是大中城市房价下跌,开发商在房地产市场销售不景气条件下,减少了拿地量,于是地方政府土地出让金收入减少,地方财政困难程度加剧.在地方财政收入趋紧的背景下,增值税扩围改革会导致营业税税基缩小,无异于让地方政府雪上加霜.因此地方政府在主观上必然不会乐于接受增值税扩围的决定,构成地方障碍.

二、破除地方障碍措施建议

(一)、调整税、地方税税种结构,把消费税、个人所得税划归地方.地方障碍归根结底是利益问题,如果想在增值税扩围过程中破除地方障碍,就需要增加地方的收入,至少是确保既得利益不受侵蚀,唯有如此,地方不会阻碍改革的推行.另外,1994年分税制改革至今,地方原本就缺少主体税种,再把营业税减少以至取消,地方财政困境将恐深.因此,应趁增值税扩围之际,一方面纠正现有财政管理体制的痼疾,另一方面调动地方的改革积极性.从税收总量上看,2011年营业税占税收总收入的比重为15.2%,占地方税收总收入的三分之一.同期,国内消费税实现收入6935.93亿元,占税收总收入的比重为7.7%,个人所得税实现收入6054.09亿元,占税收总收入的比重为6.7%.二者合计总收入与营业税收入大体相当.因此,从地方既得利益考虑,也为了扫除地方政府的障碍,建议把国内消费税和个人所得税划为地方税,弥补地方缺少主体税种的弊端,并且从我国未来税制结构调整的角度去看,个人所得税作为直接税将是成长着的税种,有较好的收入弹性,能满足地方财政收入持续增长的需要.

(二)、调整共享税分成比例,增值税、地方各自分享50%.从地方以全国总收入48.1%的资金安排了全国70.94%的支出来看,要解决地方财政困境,根本措施是提高地方财政对主体共享税——增值税的分成比例,从25%提高到50%,这个比例可以平衡地方事权财权的对应关系,促进地方财政收支平衡.如不增加地方共享税分成比例,会导致地方收费收入异常增长,税收费化现象,重新走回预算外收入增长迅猛的局面,土地财政就是税收费化现象的极端事例.

(三)、授予地方开设新税种或调整现有地方税种的权力.营业税改征增值税会使地方税收收入锐减,加重地方财政困境,使本已残缺不全的地方税体系更加雪上加霜,为此,应允许地方政府开设新税种或调整现有税种的权利,重构地方税体系,提高财产税和资源税在地方税收中的比重.如适时推出房产税、遗产与赠与税,既能缩小收入分配差距,又能满足地方财政资金需要.

(四)、允许发行地方债.根据发债主体的不同,政府债券分为国债和地方债.国债的发债主体是,由政府全权负责国债的发行、偿还和使用;地方债也叫公债,它的发行和使用的主体是地方,还债人也是地方政府.新中国成立以来,我国不允许发行地方债,该项规定使地方政府缺少了一个重要的融资平台.在1994年税制改革以来出现的“财权在、事权在地方”矛盾状态下,地方为了筹措资金只有依赖出让土地收入,因此,地价的攀升又推高了房价,影响了经济稳定,加重了人们生活的负担.因此,在税制尚未改革之前,要想稳定房价就必须割断地方对“土地财政”的依赖这个链条,可选择的方式就是允许地方政府发行地方债.2011年11月以来,国家批准上海、浙江、广东和深圳市现行试点发行地方债,并且上海已经进入了实质操作阶段,第一批发行的地方债券分别是36亿元3年期和35亿元5年期固定利率附息债券.这一开创性的尝试将能为“增值税扩围”改革扫除一定的障碍.

增值税扩围改革刚刚起步,经过一季度的试点总体上来讲取得了较好的成果,但是,未来增值税扩围改革能否全面推广,取决于政府对试点以来出现的障碍有正确的认识,并采取有效的措施消除障碍,最为关键的障碍就是地方政府,只有解决了地方政府的后顾之忧,增值税改革的道路才能平坦、顺利.

【参考文献】

[1]贾康、施文泼.关于扩大增值税征收范围的思考[J].中国财政,2010(19):40.

[2]刘正君、张良秋.完善我国现行财政体制缓解地方财政困难[J].财经界(学术版),2010(3).