荡涤积弊任重道远

国家药监局副局长吴浈答记者问

2007年7月11日上午,在国家食品药品监督管理局举行的首次例行新闻发布会上,国家药监局副局长吴浈在发布完新修订的、将于今年10月1日实施的《药品注册管理办法》之后,国家药监局新闻发言人颜江瑛宣布：“请大家就新修订的《药品注册管理办法》的有关问题,和大家关注的一些焦点问题进行提问.”随后,国家药监局副局长吴浈就成了发布会现场的焦点人物.

澄清“年批万种新药”说法

现场采访刚一开始,就有记者提出了此前社会上一直流传的一种说法,即国家药监局部门一年批一万多种新药,并请吴浈发表对这个说法的看法.同时,还请吴浈就这次新修订的《药品注册管理办法》条款中对新药注册审批的具体规定作尽可能详细的说明.

吴浈首先否认了“一年批一万种新药”的说法.他说：“一年批一万种新药,这个说法不准确.准确地讲,国家食品药品监督管理局过去曾经一年批准一万多个药品注册的申请事项,不是批一万多种新药.药品的注册申请事项包括这样几个方面：第一,新药的申请.第二,已有国家药品标准的药品的申请.这次我们把这个名字改为‘仿制药’的申请.第三,进口药品的申请.第四,补充申请.就是有些资料报来以后,尚不完善、不全面,需要再补充,有些已经批准生产、上市的产品,需要作一些变更,叫做补充申请.这四种申请概括起来,就叫做药品申请的审批事项.”

理清“批一万种新药”和“批准一万多个药品注册的申请事项”的区别后,吴浈进一步解释说：“大家讲‘一万多种’,引用的数据是2005年国家食品药品监督管理局批准的药品申请数量11086个,所以讲‘一万个’,数据没有问题,但是‘一万个’是不是新药呢?我详细解释一下,一万多个药品申请里面包括新药1113个,改剂药1198个,仿制药是8000多个,这三个数据加起来是一万多个.所以这‘一万多个’的数据是这三个准确概念组合在一起的.”

而这“一万多个”的概念之所以引起社会公众误解的原因,吴浈认为,从这组数据里面我们最起码可以看出这样两个问题：第一,大家总感觉到数量多.社会舆论和公众关心的是“一年批一万多个”的说法,为什么会批那么多.从绝对数来讲“一万多个”确实多,但是不能离开中国国情.中国一共有4000多家药厂,平均下来,一个药厂的申请事项就两个多一点.如果从相对数看,一个企业两个,似乎也不太多.

此外,吴浈还认为,从如上这组数据可以看出,关键是审批事项的水平低的问题.因为新药才1000多个,只占总数的10%,改剂型的1000多个,也只占总数的10%以上；更多的是仿制药,8000多个,占总数的80%左右.药品改剂型大部分是简单改剂型,技术含量不高.把这10%的新药和仿制药品加起来总共90%,说明一万多个审批事项里面,真正高水平的不多,低水平重复现象比较严重.

新措施应对“低水平重复”

针对一万多个审批项目中新药审批只占10%、改剂型和仿制药占到了90%的问题,吴浈说,“低水平重复”才是我们要重点研究和解决的问题.在《药品注册管理办法》当中,我们针对存在的问题,采取了一些相应措施,以有效控制申报数量,更重要的是提高申报质量.概括起来讲采取了三方面的措施：第一、给出了导向,鼓励创新.因为总的来讲药品创新不够,我们国家药品的研制创新能力不强,创新方面我们引导得不够,因此在《药品注册管理办法》中,首先给出一个导向,鼓励创新.怎么鼓励呢?有以下几个方面的措施：

第一是改“快速审批”为“特殊审批”.首先开出专用通道,对创制的新药设立专门通道,就是给出快速审批的通道出来.其次早期介入,在研制过程中就可以和审评人员进行交流和对话.这样做可以有效避免研制机构在研制过程中走弯路,造成一些研制经费的浪费.最后再给予改资料、补充资料、完善资料的机会.如果按照新药注册这是不允许的,报上的资料就是这个资料,如果要改,就把资料退回去.但是我们认为创新药是探索的过程,允许你不断完善,以达到最佳的境界.

第二是缩小新药的范围.缩小到什么程度呢?只有真正意义上的新药才能领取新药证书.过去改剂型也可以领取新药证书,这次我们重新修改了,只按新药程序,不按新药程序.但是改剂型里面也有创新,有三种剂型是给新药证书的,靶向制剂、缓释、控制制剂等特殊性型除外,这是厘清范围,更加明晰新药的范围.

第三是新药证书和新药生产批件两者分离.可以单独发新药证书,也可以把新药证书和生产批件合在一起发,这就根据申请人的申请不同,作出不同的决定.这样做的好处,就是鼓励研制机构,在开发研究产品以后,可以拿着这个产品搞技术合作、搞技术转让,而不要企业拿了新药以后写砖写瓦盖房子搞生产,这样能够让研究机构专注于研究投入和开发,从而提高回报.

吴浈进一步介绍说,上述的新举措是鼓励创新而采取的一系列措施.除了鼓励创新之外,还有“两个遏制”或者说“两个提高”：要提高改变剂型,改变给药途径的技术含量和水平.过去这方面的标准比较低、门槛比较低,因此造成大家“拥挤”到改剂型的道路上.要改剂型必须要采取新技术,要在提高质量和安全性上做文章、下工夫,要跟原剂型相比较有明显的优势.除此之外,就是提高仿制药的水平.过去叫作“已有国家药品标准”,现在叫“仿制药”,两者是可以划等号的,但不是绝对的等号,不完全相等.仿制药和已有国家药品标准的概念是有不同的.我们所说的仿制药,是要做到仿制药和原创药第一要一致,什么是一致?成分要一致、剂型要一致,有效性、安全性要一致,标准要一致.做一个仿制药绝对不是简单的重复.第二、今后做仿制药还要有可续性,仿制药还必须以在大生产条件下生产出来的样品进行申报,要做到仿制药和被仿制药两者一致.吴浈说：“在《药品注册管理办法》修改过程中我们提高了一些办法,通过鼓励创新,提高改剂型和仿制药的控制水平.这样可以在某种程度上控制申报数量的增加,这种势头可以控制住.但是更重要的是能够提高药品注册标准的科技含量和技术水平.”

严把药品上市关,杜绝药害事故

去年以来发生的“齐二药”、“欣弗”等一系列的药害事件,引起了社会的高度关注和纷纷议论；前不久的7月9日,国家卫生部发出紧急通知,要求立即暂停使用上海医药（集团）有限公司华联制药厂生产的部分批次注射用“甲氨蝶呤”,再一次引起业内震荡.当有记者就此事件问及新的修订办法从源头上提高药品安全质量上会起到什么样的作用,以及此类事件是正常的药品不良反应还是一定程度、一定范围内的药害事故时,吴浈并未回避这些话题,他面色沉重地说：

“去年‘齐二药’药害事件里面发生的一些事情,在这次修订《药品注册管理办法》时,我们吸取了教训.去年‘齐二药’和‘欣弗’的事情发生以后,我们进行了认真的回顾和系统的检查.这两个药品里面确实暴露出我们监管过程中的一些漏洞,值得我们深入反思.”

吴浈接下来介绍说,为了强化药品安全性要求,严把药品上市关,国家药监局在这次修订的《药品注册管理办法》中特别强调加强申报资料的真实性审查,要从制度上保证申报资料和样品真实性、科学性、规范性.要严厉打击药品研制和申报中的不规范行为,从源头上保证药品安全.“为什么这样讲?因为从以上两个事件中我们要吸取教训.我们所批准生产企业生产的工艺,必须是生产条件下摸索出的工艺,必须是今后大生产条件下遵循的工艺.申报的工艺和今后生产的工艺要一致,报给国家局的资料要真实.”

吴浈还说,在药品审评过程中,特别是对一部分已经批出的药品进行回顾性检查过程中,确实发现有个别企业申报的资料不真实,具体执行的工艺和申报的工艺不一致,因此容易出现药品安全的隐患.为了防止此类事情再次发生,杜绝这里面存在的问题,这次修订的《药品注册管理办法》在这方面进行了强化.主要表现在以下几个方面――

第一、强化了申请人对药品研究质量的责任.所谓申请人,可以是研究机构也可以是生产单位.但是不论是谁,对所申报的资料必须负责任.《办法》中规定申请人应当提供充分可靠的研究数据,证明药品的安全性、有效性和质量可控性,并对全部资料的真实性负责任.这个问题在《药品注册管理办法》中作了明确的规定,有利于今后建立起申报资料责任追究制度.同时,《药品注册管理办法》中对申请人提供虚检测申报资料,有了明确的处理条款.

第二、在《药品注册管理办法》中强调要强化资料的真实性进行核查和对生产现场进行检查.《办法》规定,药品注册过程当中,药品监督管理部门要对非临床研究、临床研究进行现场检查,要进行有因抽查,对批准上市前的生产现场要进行检查.这两句话听起来似乎很简单,但恰恰是过去在资料核查和生产的检查过程中有漏洞、有不完善的地方.比如过去申报的资料确实存在着现场核查不深入的问题,过去存在着对申报生产前的生产现场情况没有进行现场检查的问题.所以这次《药品注册管理办法》做了修改,作为必要程序设定进去,凡是今后申报的药品,承担审评审批的机构,必须到现场核查资料,必须到生产现场进行现场检查.这样做才是真正从源头上保证安全,才能真正使得审评的资料和今后批准的药品是安全的、有效的、可靠的.

第三、抽取样品由过去的“静态”改为现在的“动态”.过去抽样是在研制机构申报资料的时候把样品送过来,哪个样品在哪里做的不知道,要么是在实验室,要么是在生产企业,甚至有个别研制机构从市场上写样品来送审,所以样品检验来源不明确.现在明确药品的样品抽样由过去的前置改为后置,就是生产现场检查,看着你生产现场生产出来我再抽样,没有看见不行.第二抽取的样品是动态生产条件下的样品,而不是放在留样室的样品,这样使抽取样品的结果是真实可靠的.

第四、调整技术审评和检验的程序,确保上市药品和审批药品的一致性.

针对这些问题,吴浈最后总结说：“总而言之,通过增强申请人的责任意识,增强药品注册全过程资料的审查和核实,强调药品生产现场的检查等一些具体措施,这样从源头上规范药品的研制和审批,确保上市药品.保证今后上市的药品,批准的工艺必须是执行的工艺.

“甲氨蝶呤”目前尚未发现异常问题

关于最近在上海和广西发生的“甲氨蝶呤”的问题,吴浈则首先从另一个角度表示了药监部门的态度,他说：“新闻媒体很关注这个事情,社会也很关注,药品安全已经成为大家关心的热点问题、焦点问题,这既是工作的压力也是工作的动力.”

随后,吴浈首先向记者介绍了“‘甲氨蝶呤’事件”的产生过程：7月6号,国家食品药品监督管理局接到药品不良反应监测中心的报告,反映在上海和广西有几家医院出现白血病患儿使用“甲氨蝶呤”以后,出现下肢疼痛、行走困难等不良反应症状.国家食品药品监督管理局对于这个事情高度重视,在第一时间向社会告知,引起大家的关注和注意.同时国家局派出了工作组分别到生产原料的企业、生产制剂的企业和使用的医疗机构进行全面调查,对原料药和上海华联生产的制剂也进行了抽样,同时采取了紧急控制措施,对有不良反应的两批药品进行了暂时控制.

“经过这段时间的工作,对药品监管、药品检验、药品评价、药品现场监督等各环节进行检查,到现在为止,药品本身还没有发现异常问题.也就是说原料药、生产制剂的药品,按照国家药品标准进行检验还没有出现不合格的指标.生产现场的检查,也没有发现有违规、违反操作规程的问题.但是调查工作并没有结束,我们还在深入调查.”

关于“甲氨蝶呤”,吴浈进一步解释说：“甲氨蝶呤”是老药,上世纪60年代中期已经在国内上市.这种药是目前儿童白血病治疗过程当中的有效药,但同时这个药又是毒性作用比较大的药品.有很多资料报道,出现下肢疼痛和行走困难是这个药品使用过程中常见的一些不良反应.但是这种不良反应不是很多,是在一定比例范围内的毒性作用反应.药监部门批准的几个企业的产品说明书明确标识了有不良反应.因此这个药出现一些不良反应,属于药品使用过程中的正常反应.但是集中在这一段时间,集中在这两个批号上出现的不良反应比例比较高,这就不正常.现在药监部门已经做了大量分析、研究、测试,在药品里面仍然找不到问题的原因,这提醒我们既要对药品本身找原因,同时要延伸从药品的运输、储存、使用过程中找原因.所以国家食品药品监督管理局和卫生部已经会商组成专门调查组,此后将分赴广西和上海,对这个药品的全过程进行全面调查.调查结果出来以后,将向社会予以说明.

三管齐下重罚新药虚检测申报

当记者问及药监部门对于提供虚检测新药申报资料如何处罚等问题时,吴浈说,对资料申报过程中存在弄虚作检测的问题,过去有规定,现在更强化.发现申报单位有申报资料弄虚作检测怎么办?处罚条款中有明确规定.第一,经济罚,第二,资格罚.今后我们还要建立第三,名誉罚.

所谓经济罚,就是经济处罚罚款,按照《药品管理法》的规定,对提供虚检测的证明、文件资料样品或者采取其他欺骗手段取得药品批准证明文件的,撤消药品批准证明文件的,五年内不受理其申请,并处一万元以上三万元以下的罚款.按照《行政许可法》的规定,药监部门的规章不能设置高于这个限额的处罚金额,所以处罚金额比较低.吴浈表示,对于弄虚作检测者,药监部门同样深恶痛绝,但是我们必须依法行政,所以在经济处罚的额度上完全按照上位法的规定.

关于资格罚,吴浈解释说,资格罚就是你有没有作为一个申报主体的资格存在.按照《药品管理法》及其实施条例,还有《行政许可法》等上位法的规定,《药品注册管理办法》中明确了对申报虚检测资料的资格罚问题,申请人在申报临床试验时,报送虚检测药品注册申报资料和样品的,药品监督管理部门不予受理或者对该申报的药品的临床试验不予批准,对申请人给予警告,一年内不受理该申请人提出的该药物临床试验申请；已经批准进行临床试验的,撤销批准该药物临床试验的批件,三年内不受理该申请人提出的该药物临床试验申请.申请药品生产或者进口时,申请人报送虚检测药品注册申报资料和样品的,国家食品药品监督管理局对该申请不予受理或者不予批准,对申请人给予警告,一年内不受理其申请.已批准生产或者进口的,撤销药品批准证明文件,五年内不受理其申请.

对于名誉罚,吴浈说,今后要建立起企业的信誉体系,对于一些失信的企业予以惩罚.今后企业一旦上了黑名单,不仅是申报资料受惩,包括市场上的产品也同样受到惩罚.

制约机制防止新药审评玩忽职守

如果在新药申报中审评者出现问题怎么处罚?吴浈说,新修订的《药品注册管理办法》中增加了对审评过程中玩忽职守所造成的一些问题给予的纪律处分.如果违反法律触犯刑法的移交刑法机关处理.同时,在这次设计审评过程中,还加强了内部制约机制的调整,并强化了几个方面：第一是“三制”.三项制度即：主审集体负责制,主审和集体相结合的一种责任制,对主审集体责任制的具体表述就是不能由一个人说了算,要集体决定.第二是审评人员公示制.每个药品审批的申报机构都可以通过网站查找这个药谁在审.可能有人有疑问：这样不就给审评和送审人之间提供了吗?但是恰恰相反,越公开的东西越是防腐最好的东西.另外,这里面还有一个责任追究制.第三是公开.《药品注册管理办法》里面专门有几个条款对公开作了规定.要公开审评事项、公开审评标准、公开审评的过程和进度、公开审评结果.也就是说审评的全过程要做到绝对公开和相对公开,让申请人了解、接受监督.公开有一种是大众媒体的全部公开,是一般事项,审评事项收费标准、申报资料内容、申报程序、审批时间等等,这是公共信息,这要公开.还有一个专门对申请人的公开,就是一对一的公开,因为企业自己申报资料、审批过程、进度这都属于商业秘密,不能在大众网站公开,否则就泄露了人家的秘密,所以药监部门要设立一个独立单位,它要了解审评进行到什么地步、审评人员是谁、里面有什么问题、最后是什么结果,它都能掌握,因此今后这个药到了什么程度、提出了什么问题、大概什么时间能批准,自己都有个了解.这就是通过公开,防止审评中的一些问题,杜绝一些问题发生.

将出台关于中药的“补充规定”

新闻发布会快要结束时,有记者问到了关于中医中药的问题,提起了新修订的《药品注册管理办法》中,针对这一具有我们自己民族特色的民族药是否有相关规定的问题.从去年年底到今年年初,中医中药受到了发轫于网络的一些人的质疑“浪潮”,因此,这个问题一提出,便立即引起了在场记者的高度关注.

吴浈在回答这一问题时,披露了一个十分重要的消息,他说：“药品有化学药、中药、生物药品等多种门类,这次《药品注册管理办法》所制定的规定适应所有药品,《药品注册管理办法》对所有药品的注册都是适用的,中药同样适用.我们也深知《注册管理办法》针对的药品包罗万象,要把各类药品本身固有的特点和规律在一个《办法》中作详尽规定是不现实、不可能的.基于这个问题,新修订的《药品注册管理办法》中对中药审评表达得不是非常充分.所谓表达不充分,主要是中药有自身的规律,有自己的特点,在《药品注册管理办法》中没有充分表达出来.没有充分表达不是我们不想表达,而是限于《药品注册管理办法》的篇幅有限,不允许我们在这里面作太详细的表达.怎么办呢?我们已经考虑在《药品注册管理办法》颁布以后,接下来着手起草《中药审评的补充规定》,因为这些个性化的东西,只有通过补充规定来作详细的表述才能真正适合发展.首先迫切要做的、非常重要的就是中药的补充规定,我们在广泛征求意见过程当中,中医药界已经给我们提出了良好建议,我们在这方面已经有一些思考.

“我实事求是地告诉大家,在《药品注册管理办法》起草过程中,《中药补充规定》的起草工作也已经开始.这个《规定》从总体上要做到遵循中药规律、体现中药特点、促进中药发展、提高中药质量.这几条说起来容易做起来不是那么简单.现在我们正在会同有关部门进行联合调查,反复研究,广泛征求意见.这个《补充规定》的初稿可能不需要太久就会向社会公开,并征求意见.我们的想法是争取《中药补充规定》与新修订的《注册管理办法》在10月1日能够同时实施.”

新闻发布会进行到11时15分,到场的几十家媒体记者仍一个问题刚答完,便又有许多人举起了手臂,但因为时间关系,这场标志着国家药监局将建立定时定点的新闻发布会制度的首次例行新闻发布会已经进入尾声.主持此次新闻发布会的颜江瑛宣布：“由于时间的原因,国家食品药品监督管理局第一次新闻发布会到此结束.感谢吴副局长给了我们这么多信息,也感谢张伟司长,同时也非常感谢出席发布会的记者和媒体朋友们.因为是第一次新闻发布会,大家可能还有很多问题,以后我们会通过不同的渠道交流.每个月的8日还会举办定时定点的发布会,我们会再次和大家见面的.谢谢大家,下次新闻发布会再见!”