新时期土地储备工作的和

【摘 要 】土地储备是城市政府调控城市建设用地需求的一种重要管理方式,有效显化了土地资产,有力地促进了城市化进程.针对土地储备运作过程中出现的实际问题,为促进土地储备工作健康科学发展,亟待通过采取针对性措施予以解决.

【关 键 词 】土地储备；问题；对策研究

土地储备是市、县人民政府及国土资源管理部门为实现调控土地市场、促进土地资源合理利用,依法取得土地,进行前期开发、储存以备供应土地的行为.土地储备的最终目的是政府通过掌控一定数量的土地,实现土地的有序供应,从而对土地市场进行宏观调控.

1 土地储备发挥的作用

随着城市化进程的加快,土地储备工作也得到了快速发展.土地储备制度建立以来,通过强化政府调控,充分发挥市场配置土地资源的基础性作用,有效显化了土地资产,促进了城市建设,为经济社会发展提供了有效保障.一是逐步改变供地、管地方式.从过去多部门、多渠道供应土地改变为集中统一供应,从过去供应生“生地”改变为供应产权清晰、配套完善、土地平整的“熟地”,从过去以协议出让土地为主改变为招标拍卖挂牌出让为主.二是调控土地市场功能得到提升.通过土地储备,调整供地结构,确保棚户区改造、保障性住房、普通商品房用地的有效供应.三是筹集城市建设资金的能力得到增强.进入储备的丰富的土地用于银行抵押,土地储备贷款有力推动了旧城改造、发送城市环境、提升城市形象,同时储备土地出让收益也成为城市基础设施建设的重要资金来源,推进了城市化进程.四是加快房地产企业的开发速度,更好地保护被拆迁群众利益.从过去的房地产企业既做土地开发,又做房屋建设,改变为政府做地,企业做房.政府做地最大限度地保障了被拆迁人的利益；企业在净地上做房,缩短了开发周期.

2 土地储备当前面临的主要问题

2.1 土地储备的政策问题.我国实行土地公有制,土地所有权和土地使用权分离.国有土地实行有偿使用制度后,国有或集体企业使用的土地依然保留了其划拨性.同时,《城市房地产管理法》等规定：经过政府有关部门的审批并缴纳土地出让金后,原划拨土地就可以转让.而现行的土地储备制度将“因单位搬迁、解散、撤消、破产、产业结构调整或其他原因调整出的原划拨的国有土地”,全部纳入土地储备机构的储备范畴.出台的《国有土地上房屋征收与补偿条例》,未将商品房开发列为公共利益,又未明确非因公共利益的房屋征收如何操作,出现法律真空.此外,集体土地上的房屋征收由《土地管理法》调节,城乡结合部、城中村大量存在,同一宗土地上既有国有土地又有集体土地,征收程序与补偿标准的确定也是问题.

2.2 土地储备的资金问题.城市土地储备的启动需要巨额资金.目前主要有三个来源：政府财政拨款、储备中心自有资金和银行贷款.由于政府拨款与自有资金极其有限,绝大部分资金都来源于商业银行贷款,造成借贷资金比例太大,增加了实现经济目标的不确定性及风险水平.同时由于土地储备周期长,银行对土地储备贷款又严格限制,因此资金在流通过程中存在着由于利率变动、收入变动等产生的偿还风险.

2.3 土地收购过程中的确定问题.实施土地收购过程中可能牵涉到的或费用包括：土地、地上附着物补偿费、安置费、企业异地经营建设费.由于法律没有明确的界定,收购双方在收购上存在较大分歧,都在不是从收购土地的实际出发,而是从自身需要确定.另外,由于土地的增值收益是个变数很大的概念,收购方政府以此作为收购作为依据,必然包括很多不确定因素,实际操作难以掌握客观、公正的标准.因此,在收购补偿内涵界定不清的条件下,收购双方在收购方面很难达成一致.

3 对策与建议

3.1 提高认识,加强宣传.土地储备是政府进行宏观调控、提升土地价值以及保障国民经济发展用地需求的重要手段,要充分认识其重要地位和作用.同时,土地储备工作是一项新兴事业,要结合多种宣传方式进行推广.

3.2 强化政府调控土地一级市场功能.建立政府调控土地一级市场机制,强化调控土地一级市场,合理配置土地资源,土地储备做到“统一征用、统一收购、统一规划、统一开发、统一出让”.改变以往土地换建设项目、资金小范围平衡的做法,形成城市管辖区大范围先平衡、后赢余的格局.

3.3 适时明确土地储备的法律地位.建议《土地管理法》修订中增加“国家实施土地储备制度”的类似表述,明确土地储备制度和土地招拍挂制度,是实施土地资产管理的基本制度,强化土地资产的管理.明确土地储备的公益性质,通过征收、收购、收回等方式储备土地,承担调控土地市场,保障民生和产业用地,促进节约集约用地等功能.

3.4 多方筹集土地储备资金.一是提高土地储备的自有资金比例.应将土地收益的大部分作为土地储备基金,统一运作,滚动使用.同时增加政府资金投入,提高土地储备的自有资金比例.二是大力推行土地证券化.城市土地储备具有良好的信用特征,我国内资本市场已经初具规模,为储备土地证券化提供了重要的市场基础；同时经济金融法律法规的健全为土地证券化提供了保障.三是建立土地基金.土地基金是以土地为主要投资对象,向公众或者特定对象募集,实行分工和专业化管理的集合投资方式,资金有来源、风险共承.

3.5 科学合理确定土地收购.一是采用与国际接轨的思路和方法.在我国采用与国际接轨的市场比较方法,但由于市场化程度相对较低,交易样本的数量及形成需进一步论证,还需综合应用剩余法、收益还原法、成本法等其他评估方法.二是采用资金平衡的思路和方法.即以政府不投入资金的条件下实现土地收购和再开发的资金平衡,在此基础上确定收购.关键在于平衡区域和平衡时间段的选择.具体宗地收购评估时应该在考虑本身市场的同时,进行全市平衡确定实际发生的收购.

参考文献

[1]胡存智 .完善土地收购储备制度的建议和思考[J].中国土地科学, 2010.5

[2]任奎,周生路等.城市土地储备规划风险评价研究.中国土地科学.2008.1