县级改革四招

针对地方财政存在的问题,本文作者用“四招”给出了解决的对策和建议.

未来地方财政改革应该在县一级寻求突破.

当前,市、县级政府分配或者说基层公共产品分配和再分配存在很多问题,尤其是很多不协调、不公平、不科学、不适应的现象日渐突出,很值得我们认真研究和关注.

笔者认为,当前地方财政存在的问题是：体制不公平或不尽科学因素过大；发展不平衡或调节不足因素过大；责权利不对等或不尽公平因素过大；调控不精细或不尽规范因素过大；依法理财不到位或不尽得力因素过大.对于解决问题的对策和建议,笔者支“四招”.

关键之招：深化推进现行体制改革

首先,要继续改革当前“分灶吃饭”性质的财政体制,强化“大同财政”即“公共财政”之内涵,增强地方政府的可调性.要与正在试行的“省直管县”财政体制更好地衔接、更大地推进,形成明朗的－省－县(市)财政架构,以不断改进一个县或一个地、市(州、区)尤其是县市级空间很小、实力很弱、无法调控和平衡的现实困境.

其次,要冷静考虑改革好市与县的体制问题,坚持财政机制与行政体制科学配套.尤其是要解决好体制性分成和非税收入分配的重重矛盾.

第三,探索试行贫困市县地区“轮流”减免某个税种上缴、限期自留倾斜优惠政策.用于涵养地方经济发展的可行性路子,实行和省“双层递进式”调节平衡机制,以促进贫困地区加快追赶发达地区的速度,促进平衡发展.

核心之招：切实明晰责权利益机制

重点要解决好事权与财权的关系,因为事权处于核心地位,财权和财力都是由事权决定的,受事权制约,并保证事权的履行为本.因此,财权和财力必须与事权相匹配,包括转移支付制度及财力必须与分税制划分的事权和财权为基础,保障向财政资源不足的政府转移部分财力,使之财力与事权相匹配.严格参照财政预算数据库的相应数值,划分好与地方尤其是地方各级之间的财权与事权,纳入预算管理规范的重要程序.在此基础上,再实行地方预算编制,一般情况下,不得随意更改或追加依法确定的财权、事权范围内的预算计划,并在预算执行中严格按照年度预算方案,按进度实施兑现.

基础之招：统筹公共分配格局

第一,把政府与财政改革有机融合推进.要坚持政府与财政乃至分配必须相配套、相融洽的原则进行改革.因为财政,政财,相辅相成,应运而生.这是国家乃至行政与财政的关系和实质所在,不能将两者人为地割裂开.比如当前地市(州)与县(市、州)级的分割,时间一长必然导致不少新的矛盾出现.所以,一方面,必须围绕财与政同根相连的宗旨改好、改稳、改畅通.另一方面,地方之间的格局和矛盾,也需要国家强化统揽性的格局加以规范.它既影响差距平衡和缩小,也影响人才和产业、资本畸形聚集,在日渐发展成熟的市场经济条件下,很难向贫困地方转移.

第二,建立规范的有别于当年计划经济体制下“统死”的层层节制的财政体制.建立起以人文关怀为根本、以绩效为核心、以政府调节平衡为基准的新机制,在全面疏理地方政府及财政现有体制机制基础上,重新确立新的统管政策,构建新的运行体系；建立起统管地方政府乃财政运行新机制,改变当前临时应付过多的不规范作法,比如过多过乱的转移支付、随意性追加或减免等政策机制等.

第三,在宏观调控平衡上做精文章,走全国“大同财政”之路.实质就是,分配和再分配还是要以国家为主线、为整体来统筹平衡,尤其是再分配环节,不得各行其是.比如再分配的支出标准上就要以国家统筹为准,不论行政或事业,或是垄断行业或企业,同一地区的再分配必须大致同步.

重要之招：强化依法理财和监督

这虽然是环境和保障问题,但至关重要.否则,很难保证一级政府收入分配的公平性和科学性.这一招的重点就是要强化依法理财即分配规范及监管.当前尤其要加大随意性的财政管理行径的治理和规范.这是保证市县乃至地方政府收入分配科学公平的重要环境和必备条件,要当作提升市县财政分配质量和公平科学的一大难点来突破.全面推进依法理财、规范理财的质量和层次.

其核心一方面是,所有收入或支出必须由法规定,社会机制来监督,运行中无特殊的坚决遵照执行,切实增强财政分配和再分配的公众监督运行成份.

另一方面,就是对非税收入的监管要全部纳入预算法规轨道严格监管,不得一个行政会就改变法规意义上的预算安排.尤其是市、县级之间的收入分成,年初按照法规列预算,年中严格同步执行,年末必须结硬账.这就要规范理财,也就是要提升预算管理的质量和层次,要切实将整个财政预算置于人大、政协、纪检、监察以及审计、财政监督等行政的、职能的、社会公众的“监督圈”.特别是财政预算的执行结果,不能仅仅只满足于当前的人大、政协会议公开,还要通过有效形式向社会公开发布,让社会来全面监督政府究竟收了查重、用在哪方面、用了多少、效果如何等.切实增强理财监督的广泛性和权威性,最大限度地抑制违纪违规现象发生,以促进地方政府分配健康运行,最终实现科学、公平的目的.

从深化推进现行体制改革、切实明晰责权利益机制、统筹公共分配格局、强化依法理财和监督四个方面,完善市县政府收入分配的公平性与科学性.