民行再审检察建议的定位与规范

2001年,再审检察建议制度在全国民行检察系统推广,但其是在没有具体法律条文规定的情况下探索着前进的,其性质在理论和实践中均存在较大争议,本身概念的模糊,导致与抗诉、一般检察建议的界定不明晰,从而造成司法适用中的混乱,淡化了监督实效.法律定位的不明确、相关配套制度的不规范制约着再审检察建议制度的监督效力与开展.为维护司法公正与权威,促进社会和谐,构建以抗诉为中心的多元化监督格局,进一步明确再审检察建议的立法定位、适用范围,规范再审检察建议制度的程序要求和保障机制丞待解决.

一、与抗诉相比较,再审检察建议具有独特的优越性.

再审检察建议是检察机关在民行检察监督程序立法不完善的情况下,着眼维护司法公正和权威,依据法律原则和立法精神,在履行民行检察监督权上的发展和创新.［1］司法实践证明,再审检察建议与传统的抗诉监督程序相比较,具有其独特的优越性,更加体现了“相互制约”和“正当程序”的内在要求.

(一) 实现“同级审,同级抗”,合理运用检察资源.

受审级管辖的制约,从基层院到分院、省级院申诉案件的数量,层级递增.基层院没有抗诉决定权,一方面案源匮乏,经常“等米下锅”,严重挫伤了他们的工作积极性,造成大量的人力浪费；另一方面导致上级检察机关任务繁重,办案压力过大,很难对案件质量精益求精.案件分布失衡成为制约民行抗诉规模化发展的瓶颈.民行检察的发展要求将案件向下分流,充分利用基层院的人力资源.

(二)缩减办案周期,减轻当事人讼累.

抗诉程序环节众多,办案周期长不利于及时纠正错误的裁判.从检察机关受理申诉到抗诉一般要经过两级检察院的审查,两级审查需要半年到一年的时间.漫长的抗诉审查程序占用了大量的司法资源,增加了当事人的诉累,容易造成当事人的进京访和越级访.

(三)操作灵活适用全面,弥补抗诉实体上的不足.

检察机关往往要在确保司法公正的同时,还要在保护当事人合法权益,维护社会稳定,维护司法权威等方面综合考虑,审慎行使抗诉权.对于在办案实践中发现判决、裁定虽有错误,但没有损害到当事人合法权益的,或虽然案件审判程序上存在瑕疵,但判决结果基本正确的,一般不轻易抗诉,也就是我们通常所说的“可抗可不抗”的案件,可以通过再审检察建议的方式,由人民法院自行启动再审程序纠正错误.同时,再审检察建议能避免抗诉工作中存在的抗什么审什么,不抗不审的现象,使再审法院更全面地审理案件,纠正错误,维护司法公正.

二、再审检察建议在司法实践中存在的问题

“再审检察建议”在人民检察院履行监督职能过程中发挥了一定的作用,也取得了一定的成效.但从司法实践探索过程中,其适用率、采纳率不高以及推广范围局限的现状,反映了“再审检察建议”仍无法落实到实处,难以达到真正监督的目的.

再审检察建议现行的司法依据仅有一规则一纪要一意见.2001年9月最高人民检察院讨论通过了《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》（以下简称《规则》）,仅在第八章“检察建议”的内容中第四十七条规定“有下列情形之一的,人民检察院可以向人民法院提出检察建议.2011年3月两高《关于对民事审判活动与行政诉讼实行法律监督的若干意见（试行）》（以下简称《意见》）第七条规定：“地方各级人民检察院对符合本条第五条、第六条规定情形（即符合抗诉条件）的判决、裁定、调解,经检察委员会决定,可以向同级人民法院提出再审检察建议.人民法院收到再审检察建议后,应当在三个月内进行审查并将审查结果书面回复人民检察院.人民法院认为需要再审的,应当通知当事人.人民检察院认为人民法院不予再审的决定不当的,应当提请上级人民检察院提出抗诉.”该《意见》由最高人民法院和最高人民检察院联合颁发,可见检法两家在一定程度上对“再审检察建议”已达成共识,与《规则》和《纪要》相比较,已有较大进步.

第一,《意见》明确了“再审检察建议”的准确提法,提高了其法律地位,过去的《规则》和《纪要》仅描述为“检察建议”和“检察建议书”的一种形式.

第二,《意见》废除了《规则》和《纪要》所要求的提出再审检察建议必须经与法院协商同意的前提条件,只要符合抗诉条件的判决、裁定、调解,经检察委员会决定,即可向同级人民法院提出再审检察建议,摆脱了“监督者反遭被监督者制约”的尴尬局面,激发了监督者的积极性,增强了监督力度.

第三,《意见》明确规定人民法院收到再审检察建议后必须作出回复,并对回复期限和形式均作出规定,规范了再审检察建议的反馈和跟踪制度,纠正过去人民法院对再审检察建议是否采纳的随意性,强化监督效力.但《意见》仍存在一些不足有待进一步完善.如：相关条文少且简单,仅作原则性规定,可操作性较差；没有对再审检察建议的概念含义作出具体描述,致其法律定位模糊；适用范围不明确,容易与抗诉的适用范围混淆；相关配套程序不规范等等.具体表现为以下几方面：

(一)法律地位不明确,检法认识不到位.

宪法已经明确规定,人民检察院是国家的法律监督机关,依法进行监督是检察机关必须履行的职责.然而,从立法上看,再审检察建议在宪法和部门法中都不是法律上明确的监督方式.《民事诉讼法》第14条、《行政诉讼法》第10条规定了人民检察院有权对人民法院的民事、行政诉讼活动进行监督.但只规定了以抗诉的方式进行监督,并未规定再审检察建议的监督方式,这使得再审检察建议在运用过程中无法律支持.因此,各地法院对检察建议的认识和做法均各不相同,

(二) 程序不规范,文书质量不高.

民行再审检察建议只是实践中的一种做法,本身不具有强制力,具体操作也未形成一套规范的制度.

三、 文书格式不统一,说理性不强.关于再审检察建议法律文书的制作,各地检察院也是五花八门.文书名称有叫《民事、行政再审检察建议书》,有叫《再审检察建议书》,还有叫《检察建议书》；格式不规范,内容编排、格式、字体、字号等也不尽统一,影响再审检察建议的严肃性和权威性.有些再审检察建议书说理不充分,具体表现为：一是只有建议而无说理；二是轻描淡写、一笔带过,有说理内容但极为简单,寥寥数语,浅尝辄止；三是机械说理,照搬原审事实,看似说理部分内容充实,实则缺乏针对性和有效性.