党内规范性文件备案的基本原则

公文的附件是公文正文的说明、补充或者参考材料.现行公文中,对附件的编排存在一些不规范、不统一的现象.常见一些公文将附件或印发内容置于版记之后,使其与公文主件分离,特别是有的批转、转发类公文,将被批转、转发的文件整体附于公文主件版记之后,既违反了版记作为公文结束标志的原则,又使一份公文出现多个版头和多个版记,给公文管理带来不便.《党政机关公文处理工作条例》（中办发〔2012〕14号）发布以后,《〈党政机关公文格式〉（GB/T　9704—2012）国家标准应用指南》（以下简称《指南》）对此作了说明,但对某些细节未进行严格、细致的规定,给实际操作带来困惑.本文以《指南》规定为原则,对上述问题作进一步探讨.

公文附件是公文正文的组成部分,与正文具有同等效力,按照其内容与主件的关系分为两类：

第一类附件.是对公文主件起说明、解释、补充、证实、参考作用的文字材料、数据、名单、图表、图形等,公文的主要内容在主件,如《国务院关于表彰全国“两基”工作先进单位和先进个人的决定》（国发〔2012〕46号）中的“附件：1.　全国‘两基’工作先进单位名单”,“2.　全国‘两基’工作先进个人名单”就属于这类附件.

第二类附件.是被公文主件印发、批转、转发的文件,公文的主要内容在附件,主件只起发布、按语、转发的作用,如《 国务院关于印发<党政机关公文处理工作条例>的通知》（中办发〔2012〕14号）主件之后所附的“党政机关公文处理工作条例”、《国务院关于批转社会保障“十二五”规划纲要的通知》（国发〔2012〕17号）主件之后所附的“社会保障‘十二五’计划纲要”、《国务院转发民政部等部门关于加强见义勇为人员权益保护意见的通知》（国办发〔2012〕39号）主件之后所附的“关于加强见义勇为人员权益保护的意见”就属于这类附件（注：《指南》对附件没有第一类、第二类之分,对“被批转、转发、印发的内容不按附件处理”.笔者认为,对公文中的某个要素如何称呼不是主要的,关键是要对其处理格式进行规范、统一,不致引起误解和盲从.因此,为便于表述,这里将附件分为两类,并将被公文主件印发、批转、转发的文件统称为第二类附件）.

公文附件的编排格式如下：

一、与公文主件一起装订的附件

《指南》规定,附件内容的行、字、段落等编排与公文主体部分相应的格式要素的要求一致.版记放在最后一面,可在附件尾页（多个附件时可在最后一个附件尾页）,页码接正文连续编排,版记前有空白页时（因版记必须位于偶数页）,空白页和版记页不标识页码.

（一）第一类附件.按照《指南》的规定,在正文之下空一行标注附件说明,接着编排公文生效标志（即发文机关署名、成文日期和印章）,如有附注,在成文日期下一行编排.附件另面安排,附件首页用3号黑体字在版心左上角第一行顶格编排“附件”二字,如有多个附件,后面紧跟附件顺序号（3号黑体字）,不加标点符号,每个附件均另面安排.附件标题用2号小标宋体字编排在首页第三行居中位置,字数较多时可以菱形或梯形多行编排.附件的顺序号和附件的标题必须与附件说明的内容完全一致.标题下空一行开始编排附件内容,最后编排版记.

(二)第二类附件.对第二类附件,公文主件不标注附件说明,附件首页不标注“附件”二字.

（1）被公文主件印发的文件.在正文之下编排公文生效标志,如有附注,在成文日期下一行编排.附件另面安排,附件标题在附件首页第三行用2号小标宋体字居中编排,并与正文标题中的印发内容一致,字数较多时可以菱形或梯形多行编排,标题下空一行开始编排附件内容,最后编排版记.

（2）被公文主件批转、转发的文件.在正文之下编排公文生效标志,如有附注,在成文日期下一行编排.对被批转、转发的文件,在作为附件编排之前,要进行一些编辑处理.首先用扫描仪将其纸质文件输入电脑,再用OCR（Optical　Character　Reader　光学字符阅读器）软件转换为可编辑的电子文档（Microsoft　Office　Word　2003含此软件）,然后对该文件进行编辑处理.去掉该文件的版头（密级和保密期限移到主件规定的位置）、标题中的发文机关名称、主送机关、正文中“以上意见,如无不妥,建议批转等”等与批转、转发内容无关的词句、发文机关署名、成文日期、印章、附注、版记.由于OCR的识别误差,在编辑的同时应与原文进行认真核对.

经过这样初步处理之后,将其作为附件在主件之后另面编排.标题在附件首页第三行用2号小标宋体字居中编排,字数较多时可以菱形或梯形多行编排.标题下一行用3号楷体字居中编排被批转或转发文件的发文机关名称,如系多个机关联合行文,则两个机关之间空一字,并可以菱形或梯形多行排列,以与标题的排列对称、整齐、美观为原则.然后下空一行开始编排附件内容,最后编排版记.

虽然,这样处理被批转、转发的文件,比较麻烦,也增加了公文处理人员的工作量,特别是被批转、转发的内容较多时,编辑、校对人员的工作量会很大,但这是规范性的要求,也是公文管理的需要.

（3）第二类附件中的附件.有时,第二类附件本身带有附件,如《国务院关于印发“十二五”控制温室气体排放工作方案的通知》（国发〔2011〕41号）,印发的“‘十二五’控制温室气体排放工作方案”带有“附件：‘十二五’各地区单位国内生产总值二氧化碳排放下降指标”,批转、转发类文件也有这种情况,即被批转、转发的文件带有附件.对这种情况,在印发、批转、转发的正文内容结束后,下空一行左空二字用3号仿宋体字标注附件说明.所带附件另面安排,首页用3号黑体字在版心左上角第一行顶格编排印发、批转或转发内容的标题,后面紧接“附件”二字,如有多个附件,再接附件顺序号.如上例即用3号黑体字在版心左上角第一行顶格编排“‘十二五’控制温室气体排放工作方案附件”,附件标题及内容的编排格式与第一类附件相同,最后编排版记. （4）一次批转或转发多个文件中的附件.个别特殊情况,一份文件同时批转或转发多个文件,且有的被批转或转发文件带附件.如《国务院批转节能减排统计监测及考核实施方案和办法的通知》（国发〔2007〕36号）批转了国家发展改革委、统计局、环保总局（注：环保总局于2008年3月改建为环境保护部）联合制定和分别制定的“三个方案”、“三个办法”,其中发展改革委制定的“单位GDP能耗考核体系实施方案”带两个附件,环保总局制定的“主要污染物总量减排统计办法”带一个附件.对这种情况,其附件的编排格式与（3）中所述基本相同,只是将所批转的文件内容及其附件按序编排.如上例,在“单位GDP能耗考核体系实施方案”内容结束后,下空一行左空二字用3号仿宋体字标注附件说明,然后下页用3号黑体字在版心左上角第一行顶格编排“单位GDP能耗考核体系实施方案附件1”,此附件内容结束后,再另面用3号黑体字在版心左上角第一行顶格编排“单位GDP能耗考核体系实施方案附件2”,此附件内容结束后,另面接下一个批转内容,依此类推.

（5）被多层转发的文件.常见一份文件被多层转发,并且被转发的文件依次整体附于主件之后,出现三个及以上的版头和版记.如曾见某机关“关于转发××局转发财政部、安全监管总局关于印发企业安全生产费用提取和使用管理办法的通知的通知”,该文件有三个版头、三个版记,类似现象在现行公文中屡见不鲜.以此为例,在起草文件时,标题可拟为“发文机关名称+转发财政部、安全监管总局关于印发企业安全生产费用提取和使用管理办法的通知”,中间转发环节及其贯彻要求在正文中阐述.在正文之下编排公文生效标志,如有附注,在成文日期下一行编排.然后将《财政部 安全监管总局关于印发企业安全生产费用提取和使用管理办法的通知》作为第二类附件另面安排,标题为“企业安全生产费用提取和使用管理办法”（以下简称“管理办法”）,用2号小标宋体字在附件首页第三行居中安排,标题下一行用3号楷体字居中编排被转发文件的发文机关名称“财政部 安全监管总局”,接着再下空一行编排“管理办法”的内容,可用（2）中所述的方式编辑处理,最后编排版记.

二、与公文主件不一起装订的附件

公文主件与附件不便一起装订时,版记位于主件最后一面,附件首页在版心左上角第一行用3号黑体字标注主件的发文字号加“附件”二字,如有多个附件,紧接附件顺序号.附件标题及其内容的编排格式与前述规定相同,页码从单独装订的附件首页开始单独编排.如多个附件单独装订,页码也相应单独编排.

（作者单位：四川航天技术研究院办公室）

文/刘笃行

公文附件的编排格式

《中国党内法规和规范性文件备案规定》（以下简称为《规定》）第三条规定：“党内法规和规范性文件备案,应当做到有件必备、有备必审、有错必纠.”根据这一规定,党内规范性文件备案工作必须遵循有件必备、有备必审、有错必纠的原则.

备案机关（指具体对党内规范性文件进行备案审查的工作机构,下同）对党内规范性文件依法进行审查,是党内规范性文件备案审查工作的必然要求.在备案审查过程中,如何正确理解并合理运用有件必备、有备必审、有错必纠这一基本原则,是顺利开展备案工作的前提条件.按照规定并结合实际,笔者在此就党内规范性文件备案的基本原则谈些认识：

一、有件必备：备案方式以制定机关报送审查为主

正如有法可依是依法治国的基本前提,有件可备也是开展党内规范性文件备案的基本前提,有件必备则是党内规范性文件备案的基本要求,是有件可备的基本保障.

根据规定,有件必备首先是对党内规范性文件制定机关提出的基本要求,是指制定机关应将属于报备范围的规范性文件,按照规定的程序和要求报送备案机关处备案,严禁迟报、漏报、瞒报.由制定机关主动报送审查主要是基于以下考虑：首先,从制定机关来看,制定机关是文件的“制定者”,熟悉文件的整个经过、流程、内容,由其主动报送更符合客观实际,更符合经济效率.其次,从备案机关来看,由于党内规范性文件的制定主体颇多（一般包括同级党的纪律检查委员会、党委部门和下级党委）、数量颇多,备案机关无法及时准确有效地掌握各种情况,进而也就无法主动提起审查.因此,《规定》规定了制定机关有及时报送审查的责任.

当然,对备案机关而言,有件必备并不等同于被动审查,备案机关并不仅仅只能被动接受而无所作为.因为被动审查是备案机关在尊重制定机关能自觉主动报送的前提下的一种正常反应,而当制定机关不按要求报送时,备案机关必须主动要求制定机关报送审查,这不仅是其权力,也是其职责.因为《规定》规定了对于不报送或者不按时报送应当备案的党内规范性文件的,备案机关可责令其限期补报.还规定每年年初,制定机关应当将上一年度发布的党内规范性文件目录,报送备案机关备查.根据《规定》的精神,在审查中如果发现有制定机关没有主动报送审查的规范性文件,备案机关应当要求其补报.同时按照有关规定,党的组织和党员发现党内规范性文件存在问题的,可以向该规范性文件的备案机关书面提出进行审查的建议,备案机关应及时审查.人大常委会和政府在备案审查和复议行政复议案件中发现所依据的党内规范性文件与宪法、法律、法规相抵触的,可由其党组织告知该规范性文件的制定机关或备案机关.同理,如果告知备案机关,备案机关必须接受并要求制定机关补报.

因此,有件必备既是对制定机关的要求,也是对备案机关的要求,两者相辅相成、辩证统一.当然在一般情形下,有件必备还是应以制定机关主动报备为主、备案机关督促备案为辅.

二、有备必审：审查标准以“合法性”审查为主

备案的本意是审查,备案登记仅是形式要件,审查才是实质内容,因此有备必审是对备案机关提出的基本要求.根据《规定》第七条的相关要求,党内规范性文件主要审查报审文件是否与党章和党的理论、路线、方针、政策相抵触；是否与宪法和法律、法规相抵触；是否与党内法规和上位党内规范性文件相抵触；是否与其他同位党内规范性文件相协调；内容是否明显不当；是否符合制定权限和程序.从整体来看,《规定》第七条的标准涵盖了合法性、合理性两个方面.当然这里的“合法性”不等同于一般意义上的“合法性”,因为党内规范性文件的一个重要属性是属于党内文件,因此除了要符合国家宪法和法律、法规外,还必须遵守党内法规的相关要求,因此此处所谓的“合法性”是“合国家法”与“合党内法”的总称. 在合法性与合理性的审查标准中,应以合法性审查为主,以合理性审查为辅.这是因为首先从审查的重点来看,建立党内系统规范性文件备案制度,是为了让党委能更好地熟悉各地各部门的情况以加强领导、部署工作,所以关注的重点是对文件制定主体开展活动的宏观上、政策上的把握,反映到规范性文件审查中,审查的重点应当是对规范性文件定性的审查,即合法性审查.其次从审查标准的把握来看,合法性的标准比较直观,通常有相应党内法规和国家法律法规作为直接参照依据,运用“对比法”就能较为清晰地区分出党内规范性文件与党内法规、国家法律法规的差异,因而较易把握；相比之下合理性审查的标准则比较抽象、笼统、不确定,难以作出定性和定量分析,且由于角色定位、认识水平和工作视野等方面的差异,对同一问题人们往往会　“仁者见仁,智者见智”,产生不同的认识和看法,而这些认识和看法往往很难评价对与错,故合理性标准较难把握.

当然,以合法性审查为主,并非决然排斥和放弃合理性审查,只是在进行合理性审查时要慎重,如果是在自由裁量范围内,备案机关不能轻易作出否定性评价,只有“明显不当”,即以一个普通人的标准看待都不恰当的,才能作出备案文件不合理的审查结论.

三、有错必纠：纠正方式以制定机关自行纠正为主

党内规范性文件备案,备案是前提,审查是手段,保证党内法规和规范性文件同党章和党的理论、路线、方针、政策相一致,同宪法和法律相一致,维护党内法规制度体系的统一性和权威性才是目的.正如“有权利必有救济”,备案目的的实现也需要有一定机制加以保障,有错必纠正是这一保障机制.

作为备案监督职能的重要体现,有错必纠是指备案机关在审查中发现党内规范性文件存在违法违规问题的,应当严格按照有关规定加以纠正,以保证备案工作的权威性和严肃性.但在纠正方式的选择上,应慎重对待.虽然制定机关自行纠正与备案机关主动纠正或撤销都能达到纠正的目的,但从处理的效果看,还是应以制定机关自行纠正为主.因为党内规范性文件制定机关虽职责分工不同,但都是在党委的统一领导下开展工作,开展党内规范性文件审查并不是简单对备案文件作出“对错”与否的评价,更不是为备案机关“扬名立威”,而是督促和支持党内规范性文件制定机关依法行使职权、合理开展工作.而且党内规范性文件的涉及面广、社会影响大,如果处置不当,可能事与愿违,产生不可逆的负面效应.所以备案机关对备案文件否定性审查结果的处置一定要慎重,既要做到有错必纠,也要注意社会效果,达到法律效果与社会效果的统一.

根据《规定》对有错必纠的相关规定,审查中发现党内规范性文件存在问题的,备案机关经批准可以建议制定机关自行纠正,制定机关应当在30日内作出处理并反馈处理情况,逾期不作出处理的,可提出予以纠正或者撤销的建议,报请党委决定.因此当备案机关发现备案的规范性文件存在问题时,可首先与规范性文件制定机关进行沟通,要求其说明情况和理由,尽可能地在沟通过程中统一思想认识,促成制定机关自行纠正,或者备案机关经批准向制定机关提出书面审查的意见,督促制定机关自行纠正.只有对制定机关逾期不作出处理和反馈处理情况的,备案机关才可以向党委提出纠正或撤销的建议.

（作者单位：常德市委办公室）