民间非营利组织会计监管问题建议

摘 要：非营利组织作为一种活跃的社会组织形态,在社会经济发展中起到了越来越重要的作用,但非营利组织会计却没有得到应有的重视.对非营利组织会计的研究相对于企业会计理论而言起步比较晚,相关的非营利组织会计准则研究相对落后,加强非营利组织的监督管理变得日益重要.然而民间非营利组织在迅速发展的过程中因会计制度不健全、缺乏会计监管也出现了各种问题.非营利组织会计应至少做到“钱账分离”并应该根据自身情况安排审计.在此基础上,还应明确监管主体、完善财务信息披露,使非营利组织财务会计监管发挥其应有的作用.

关 键 词：非营利组织会计监管信息披露

一、相关概念界定

民间非营利组织是指由民间出资举办,不以营利为目而是以提供公共产品或怎么写作的方式实现社会使命,主要开展各种志愿型公益或互益活动的独立于政府组织和市场组织之外的公民社会组织的总称.作为民间非营利组织的主体,中小型非营利组织是本课题研究的重点.

对与会计监管的定义,我国理论界目前尚未达成共识.中国会计学会第六次全国会员代表大会及理论研讨会对“会计监管”的确切含义进行了探讨,主要有三种意见：“一种意见认为,会计监管是指政府或会计职业团体对会计工作的干预,以确保会计工作能够合理、有序地进行.这种观点强调会计监管是对会计工作的干预.第二种意见认为,会计监管更主要的是为了弥补市场竞争的先天性缺陷——个体利益膨胀导致整体利益无法实现最优而建立的一种让利益各方进行有效博弈的制度.第三种意见认为,会计监管除了是对会计工作的一种干预之外,还是对会计工作质量的一种保证.”

二、问题相关背景

我国民间非营利组织起步于改革开放初期,进入新世纪,随着政府改革的不断深入,市场经济的逐步完善,政治建设和公众参与程度加快,以及知识经济发展带来了新的社会问题和社会需要,我国非营利组织在此背景下呈现日渐活跃和强劲的发展势头.主要表现为组织类型多样化和组织数量迅速增加.

目前根据国家统计数据,我国的全国性社会团体覆盖了以下14个领域：工商怎么写作、科技研究、教育、卫生、社会怎么写作、文化、体育、生态环境、法律、宗教、农业及农业发展、职业及从业组织、国际及其他涉外组织.而从数量上来讲,根据民政部门统计,2010年底,登记注册的社会组织将近43.9万个,其中社会团体24.3万个,民办非企业单位19.5万个,各类基金会2168个.

民间非营利组织的蓬勃发展,在我国经济社会发展中起到的积极作用也逐渐凸显,逐渐成为经济构架中弥补“政府失灵”以及“市场失灵”的一股强劲力量.非营利组织以怎么写作公众为宗旨,不以营利为目的,在促进社会经济发展、构建和谐社会中课发挥了独特的积极作用：有效调节了国民收入的再分配,凝聚社会资本弥补了公共财政在社会物品提供上的不足；增强了社会承受力,在政府与社会之间充当了“缓冲器、过渡器、调节器”的角色；参与了公共道德建设,倡导社会文明等.

而民间非营利组织在迅速发展的过程中也出现了各种问题.特别是2011年来,郭美美引发的信任危机、河南宋庆龄基金会丑闻等事件暴露了民间非营利组织在缺乏健全会计监管的情况下资金使用的缺陷问题.其中,“郭美美事件”使中国红会及其多个合作伙伴陷入无法自证清白的尴尬境地,上海市卢湾区红会与企业协会公务餐费用达到上万元,河南宋庆龄基金会被指用善款成立独资公司运作资金.而此前,2003年12月,云南“中国妈妈”胡蔓莉违规使用善款,用社会捐赠资金购写私宅并送女儿出国留学；2005年11月中国经济报记者收到了熟悉青基会财务运作的人士的,希望工程基金被挪用作高风险投资；此外,还有南通福利院强收赞助费、四川渠县智障劳工等等一系列丑闻.这些仅是社会影响较大的、透明度较高的民间非营利组织暴露出的会计监管问题,居于主体的中小型民间非营利组织则存在着更多问题.

同时,随着近期广东省出台政策放宽社团登记制度,此举致力于大力推动非营利组织的发展；《慈善事业法》已列入十一届全国人大常委会立法规划；民政部与财政部2011年11月28日联名下发了《关于加强和完善基金会注册会计师审计制度的通知（征求意见稿）》.这一系列政策法规显示了加强对非营利组织的会计监管,进而推动其发展已经是社会发展的大势所趋.因此,围绕民间中小型非营利组织的会计监管问题的研究,不仅对于非营利组织自身的建设有重大作用,更对我国促进社会管理和公共怎么写作,构建和谐社会具有重大意义.

三、民间非营利组织存在的问题与发展面临的挑战

1.信息披露

财务报告质量低.目前,我国非营利组织提供的财务报告普遍不太严谨,相关性、可靠性和可比性较差,信息披露缺少公开性、完整性和透明度,存在周期长、效率低、环节多、效率低等问题,对捐赠人的反馈更是少之有少.在会计法规不统一之外,许多报表还出现了在准则理解之外的低级错误.我国《基金会管理条例》（2004）要求注册会计师对基金会的财务报告每年进行审计并提交报告,而对于民办非企业单位、社会团体则规定由主管部门审计.在这种情况下,没有经过注册会计师的专业审计的很多非营利组织的财务报告,很多存在内容不完整、格式不规范、金额有差错等问题.

信息披露透明度低.以捐款为例,在地震的捐款中,清楚捐赠资金用到哪里的捐赠人只占4.7%,50.8%的捐赠人不大清楚,完全不清楚资金去向的捐赠人占16%.由于对慈善机构的不信任,不少人并未通过慈善组织对灾区进行捐赠,而是选择直接把钱物交到灾区人民手中.很多基金会正在筹建针对捐赠的网络信息平台,但平台仅限于组织年审是否合格以及披露捐赠人的捐款信息,对于捐款的去向交待不多,而捐款的效果和使用效率如何,则完全没有提及.

2.政府监管

双重管理体制.1998年发布的《社会团体登记管理条例》明确规定：“成立社会团体,应当经其业务主管单位审查同意.”对基金会和民办非企业单位的注册、管理方法,参照社会团体的规定.按此规定,社会团体登记管理机关是各级民政部门,其业务主管机关是各级政府部门.民政部下属的民间组织管理部门是非营利组织的登记和具体管理机关,负责非营利组织的依法登记注册、日常监督和年度审查等；而各级政府职能部门是业务相关的非营利组织的主管单位,负责非营利组织的审核监督和业务指导,形成了对非营利组织的“双重管理”体制.这种将非营利组织的注册登记和监督职责分成两个部分进行管理的双重管理体制的体制劣势逐渐显现出来：登记管理机关正在从登记进入管理转向全面管理,而业务主管单位却逐渐丧失了管理控制能权利.对于非营利组织的登记注册,民政部门的控制过于严格,导致许多的非营利组织因无法找到业务主管单位而难以注册.而在注册之后对于其运营过程管理又过于松弛,出现“监督缺位”“管理缺位”的现象.

信息披露制度不完善.按照规定,非营利组织应向业务主管单位汇报接受和使用捐赠、资助的相关情况,并将先关情况以适当方式向社会披露.但这些规定过于简单、笼统,可操作性差,如（（公益事业捐赠法》（1999）在信息披露方面的规定只有“受赠人应当公开接受捐赠的情况和受赠财产的使用、管理情况,接受社会监督”,其对非营利组织的信息披露并没有强制性,缺少具体的约束性.由于在信息披露方面的压力缺失,是否披露对获得捐款的数量影响很小；甚至有的非营利组织并不具备信息披露的能力,根本达不到法律规定的信息披露的基本要求,但却基本受不到处罚.

四、对非营利组织的发展建议

1.制定统一的非营利组织财务报告准则

本文认为,非营利组织符合下列情形之一的,应当执行一般非营利组织财务报告准则：

第一,公益性非营利组织,享有较高的税收优惠政策；

第二,寻求政府资助或支持的非营利组织；

第三,从事大量公共募捐的非营利组织.

对于上述非营利组织,有能力也有义务向社会公众详细地报告、披露会计信息.因而,这类非营利组织的财务报告准则应当比照上市公司财务报告和信息披露的规定,采用应计制的核算基础,要求其全面、完整、准确地反映组织的财务状况、经营成果和流量等信息,而且财务报告须由独立的注册会计师审计,然后再向社会公众公开披露.

我们建议一般非营利组织财务报告准则体系应当包括四部分内容：

第一,非营利组织会计基本准则.基本准则的内容即非营利组织会计的概念框架,包括非营利组织财务报告的目标、会计信息的质量要求、会计检测设、核算基础、会计要素,以及计量属性.除了会计要素中要体现非营利组织不以营利为目标的主要特点之外,其余内容应尽可能与《企业财务报告准则—基本准则》保持一致,为二者准则的趋同奠定基础.

第二,非营利组织一般业务财务报告准则.这部分准则包括存货、固定资产、无形资产、资产减值、收入等一般业务,由于这部分业务与企业基本相同,因而这些准则也应尽可能与相应的企业财务报告准则趋同.

第三,非营利组织特殊业务财务报告准则.由于非营利组织的特殊性,使得组织的一些业务与企业有所不同,比如接受捐赠资产业务、财务报表列报、品的核算、基金会计等,针对这些业务应制定专门的准则,或在收入等相关准则中进行单独地规定与说明.

第四,相关非财务信息的披露.

2.建立非营利组织信息披露的规范

政府在非营利组织的管理的制度规范方面饱受诟病,并且在我国非营利组织发展时间短、不成熟、自律性差、社会监督不足的情况下,建立一套非营利组织信息披露的行业规范和指南很有必要,保证组织收到的每一笔捐款都登记在册,并公开披露,接受社会各界的监督,以提高信息的透明度,使其成为“玻璃口袋”,增强非营利组织的公信力和持续发展能力.账目披露应该以最终用途为基准,而不能仅限于披露将捐款拨给地方政府或者其他非营利组织,善款使用和物资分配的决策过程必须让老百姓最大程度地参与.对于基金会提取的管理费,应向使用者披露管理费的提取额度、提取依据,以及具体用途,这样有利于捐款人评价捐款的使用效率.对于从事影响卫生或福利的非营利组织（比如我们的调研对象华益助弱中心）,还应当提交有关确保社会公众的健康和安全的报告.对于非营利组织所从事的商业活动,应充分披露该商业项目的所有相关信息,包括：项目的合作方、盈利模式、盈余分配方式、盈余的用途等.

3.建立非营利组织信息公开披露的渠道

由于信息不对称,捐赠人缺乏对所捐赠项目和款项用途的监督途径和动力.因而,非营利组织应当公开披露接受捐赠资金的使用和管理情况,将慈善资金的流向公开、透明,以便接受社会公众的监督.

非营利组织应当对其开展的各项公益项目、计划和具体内容进行明细公示,在每次募捐或救助活动结束后,及时通过报刊、广播、电视或者互联网等媒体公布募捐救助活动情况,限时披露善款善物的具体用途,以便接受社会各界监督,促进慈善组织公信力的不断提高.在非营利组织的物资采购、工程发包、购写怎么写作等工作中,应坚持程序规范、过程公开、结果公示的原则.要注重打造阳光、透明、公开的慈善运作模式,依赖专业、透明的管理运营,坚持将慈善信息通过媒体等形式向社会公开.

4.建立非营利组织财务报告的审计制度

为了保证公益性非营利组织财务报告能够公允地反映组织的财务状况、业务活动和流量等信息,必须要建立独立的审计制度.美国法律规定,所有审计师要拿出8一10%的时间做无偿审计,审计对象就是非营利组织.这样既解决了非营利组织资金困难的问题,也有效地鉴证了非营利组织财务报告的客观性和相关性.这同样对我国的中小型非营利组织的审计发展很有好处,但需要政府和立法层面的推动.

对于非营利组织的审计,除了要审核财务报表的可靠性和公允性,还要对组织披露的大量非财务信息进行评价,评价非财务信息与财务报表数据的一致性.因而,系统地对审计人员进行非营利组织审计的培训在当前情况下显得迫切而有必要.