关于地方政府税源背离原因

作者简介：

陈昶君（1987年6月—）,男,江苏徐州人,现就职于北京市地方税务局,人民大学经济学专业研究生（在职在读）,主要研究方向：金融与财税.

摘 要：经济一体化的飞速发展带来了经济繁荣的一面,但由于区域自然条件、意识形态或文化的差异,导致生产资料流动不均衡,进而形成区域发展的不均衡的现象产生,区域经济能否又好又快地发展,很大程度上依赖于地方财政税收的规模,以及财政资金的使用效益.如何合理并有效地解决区域间的横向税收分配问题,成为我们当前需要研究和探讨的问题.在深入贯彻党的十八大三中全会精神,进一步深化体制改革的进程中,我们应当考虑通过建立健全税收法制,财权与事权相匹配,完善税收协调机制,合理制定产业税收优惠政策,加大转移支付力度等积极措施,缓解区域间税收与税源的背离程度,促进区域经济社会公平、健康、和谐发展.

关 键 词：税收；税源；区域经济；背离

一、区域税收与税源背离问题产生的原因

上个世纪80年代,随着经济全球化进程加快,资源争夺战愈演愈烈,国际税收竞争程度加剧,税收竞争也逐渐成为国内各级政府发展经济的重要途径.1994年以来,我国实施财税体制改革,对及地方政府事权及财权做了更为明确的划分,地方政府将投入更多精力致力于地方区域经济的发展,在转移支付力度不是很充足、经济利益相对独立的背景下,区域经济的建设要根据税收收入量力而为,地方政府领导绩效考核标准通常与地方GDP总量或财政税收收入挂钩,这就促使地方政府税收竞争白热化.随着跨区域经营经济形式发展的快速性和区域间横向税收分配制度的滞后性,加剧了“有税源区域得不到税收,无税源区域却得税收”的问题.这不仅扭曲了经济活动的激励机制,降低经济效率,还会加剧区域政府为争夺税源展开的无序竞争,导致影响区域经济发展不平衡,基本公共怎么写作均等化难以实现.从区域间税收与税源背离的具体原因来看,主要有以下几种类型：

(一)总部经济

总部经济是源于总部企业一定区域和程度聚集形成的一种集中经济形态[1].作为经济全球化背景下区域经济发展深化的一种模式,总部经济对于所在区域产生明显的税收贡献、产业乘数、社会资本和消费带动等效应,对促进城市产业升级、提升综合竞争力、加快经济发展国际化进程祈祷重要推动作用.于此同时,企业为实现自身利益最大化,尽可能降低成本,筹划税收,增大资本积累,这就形成了“一线城市设总部,二线城市建工厂”的企业价值与区域资源最优化结合的经营模式,同时也造成了资源消耗地域税收向产品消费市场所在地转移,即税收与税源发生背离.

(二)战略性产品政府定价机制

1992年以来,我国确定建立社会主义市场经济体制建设重大目标,除少数战略性初级产品外,其他商品基本依靠市场供求关系定价,如粮食、原油,稀土矿产等,主要是因为资源战略性商品的波动,会给国家稳定带来极大冲击.为了给经济发展提供稳定的环境,对战略性初级产品采取政府定价模式.战略性初级产品不经过加工或经粗加工,按照政府定价（低于其市场价值）进入市场流通,进入中间加工环节,二级市场经过精炼或深度加工后,其会增长交为突出,换言之,就是后期销售赚取的利润较初始流通环节所得利润要高出几倍甚至十几倍[2].战略性初级产品输出地政府需为产品输出提供公共产品与怎么写作,同时承担产品生产过程中的环境成本,理应获得更多的税收利益,但这部分利益被产品输入地政府获得.结合我国具体国情,我国战略性初级产品的输出区域大多为中西部经济欠发达地区,根据上文结论属于税收转出区域,易产生“马太效应”（富裕的地区越来越富裕,贫穷的地区越来越贫穷）进一步加大区域发展的差距,造成区域间发展的不平衡.

(三)产业结构影响

区域产业结构也会对税收与税源背离产生影响.某一地区的一、二、三产业的比重不同,将导致区域税收与税源背离程度的不同.如区域内流转税税负相对较重的第二产业比重较大,则税收与税源背离的背离程度较为明显[3].国内一般按照来源地原则对流转商品进行征税,如增值税,在每一道流转环节,均需对产品增加价值部分进行征税,而最终消费环节则不需缴纳税费；又如消费税,对生产环节进行征收,而在最终消费环节不征税,这就导致了为最终消费环节提供公共产品与怎么写作的区域政府有税源无税收,形成税收与税源背离.

(四)税收政策区域差异

区域税收政策不统一,造成税收由高税负区域向低税负区域转移.如最近新推行的自由贸易区,国家让利于企业,必定以区域性低税率或减免政策吸引全球精英企业落户区域内,同时结合总部经济运作模式,运用利润转移,税收筹划等方式,尽可能达到少缴纳税款,实现企业利润最大化的目标[4],这个目标是造成企业经营与生产区域税收与税源背离的本质原因.

(五)企业跨区经营

经济全球化发展的今天,一方面企业存在作为“理性人”趋利心理的检测设,企业的经营范围不仅仅局限于注册地,目前企业发展趋势是哪里有利润,哪里就有分支机构；另一方面,结合我国具体国情,经济区域辽阔,重大民生项目或战略性新兴项目可能要横跨多个省级行政区域,这就形成了大型企业跨区经营的现状,如三峡水电建设工程、西气东输能源管道建设工程、南水北调工程、大秦铁路建设及运营等[5].这样就必须面临跨区经营的问题.同时,收入分享机制和政绩绩效制度进一步加深了税收和税源背离.政府的经济建设成就政绩与国内生产总值（GDP）和税收收入等指标密切相关,各地区政府尽可能地保有税收收入,吸引经济资源或税收资源进入本地政府管辖区域,或者鼓励企业在本地注册.这些地方政府的经济热情驱动是造成税收转移和税收税源背离问题的原动力.

二、缓解地方政府税源背离程度的政策建议

税收和税源背离不利于区域经济的健康发展,笔者经过总结归纳,提出几点可以缓解税收与税源背离程度的政策建议如下：（一）适度下放立法权,因地制宜完善财税制度

我国政府拥有立法权,地方政府的在不违反政府已执行法律的前提下,制定法规及制度的权利能力较弱.又因我国地理区域较广阔、经济状况及风俗习惯多局地域特征,导致政府统一制定税收制度不利于区域经济协调发展,我国可以在不违背宪法的情况下,根据具体国情采取“基本集中、适度放权”的税收分权模式[6].得到财政税收立法权的地方政府制定更适合地方执行的税收政策法规,可以有效增加税收收入,提供更好的公共产品.

现行的分税制管理体系下,区域政府之间存在各式各样税收竞争.这使得当前区域政府之间横向税收分配严重失衡,如果缺乏合理的横向税收分配制度势必造成区域间税源背离程度越来越大.目前我国相关的税收分配制度,仅有企业所得税的跨区分配管理办法.因此,尽快建立和完善主体税种收入的跨区域横向税收分配制度,显得尤为重要[7].尤其对于按照机构所在地原则确定纳税地点的应税活动,其产生营业税税收收入应当在不同的利益相关政府之间进行合理划分,要制定跨区域应税劳务营业税的分配办法,制定利益相关政府之间的分配协调机制.

借鉴西方发达国家财税管理的先进经验,我国在处理三峡建设竣工后,湖北省与重庆市税收收益问题上,采取一事一议的方式,通过国家财政税收管理部门,协调两地财政税收部门,制定针对此事的具体方案,妥善解决三峡工程收益分配问题[8],在协调解决区域间税收转移及竞争过程中迈出重要一步,但还是不能满足我国目前日益白热化的税收竞争,当务之急政府应执行一套完整的区域间税收协调机制.在分配区域间应税所得时,应发挥我国集权的税收管理体制的优势,通过在层面建立跨区域税收协调机构、组织对跨区经营企业联合审计、加强各地税务机关信息共享等积极有效措施,发挥财政税务管理部门在税收协调中的作用.

我国东部沿海地区长期以来享受着诸多的税收优惠政策,虽然说西部大开发战略实施以来,政府针对西部地区也出台了一系列的税收优惠政策,从一定程度上减小了东西部之间的差距,但是上述税收优惠政策产生的积极效应不足以弥补西部地区经济发展基础过于落后的劣势,这使得东西部经济发展差距逐步扩大,因此笔者建议国家逐渐减少区域性税收优惠政策,缓和地区间的税收不平衡局面,取而代之的是以产业调整为主导的税收优惠政策[9].建议按照产业与国民经济发展相关度,制定一系列的税收优惠政策来吸引企业,增加税收.这样可以有效避免区域宏观税负的差距导致的税收与税源背离问题,也是现阶段缩小区域经济发展差距的最有效方法之一.

财政转移支付作为宏观财政政策调节收入水平最有效方式之一,可用于缓解区域间因税收与税源背离程度,将税收流入地的部分收入按比例通过财政转移支付到税收流出地,尽可能平衡长期存在税收与税源的背离的现象,这种做法的瓶颈在于现有技术不能完全客观的计算出税收流入与流出的一一对应关系,区域间税收转移往往是多对多的流入流出,建议政府完善税收与税源背离程度分析体系,综合评价税收流入和流出情况,进而决定政府对某些税收流出区域转移支付的力度,尽可能平衡经济发展差异较大区域的财力状况,促进全国范围内经济健康、协调发展.（作者单位：北京市地方税务局）