发达国家非营利组织的制度借鉴与

【摘 要】近年来我国非营利组织的发展方兴未艾,但处于转型时期的非营利组织起步晚,在发展和管理制度建设方面仍存在许多的局限性.而发达国家非营利组织起步较早,发展经验相对比较成熟,他山之石可以攻玉,所以本文以国外较有代表性的发达国家——德国、日本、英国、美国的非营利组织作为考察对象,总结分析它们的发展情况和管理体制经验,为我国非营利组织管理体制建设提供借鉴.

【关 键 词】非营利组织管理体制法律体制监督机制

非营利组织作为一种重要的社会力量,自20世纪70年代以来在全球范围内得到了迅猛发展.发达国家的非营利组织已经成为社会不可或缺的建设主体,无论是在参与社区建设、地方治理、公共政策制定和执行等区域公共事务方面还是在参与国际决策,解决各种全球性问题方面都发挥着重要的作用.德国、日本、英国、美国都属于当今世界的发达国家,这四个国家的非营利组织发展至今不论是从非营利组织自身的发展还是政府对其建立的各项制度,都已形成一定的规模体系,相对比较完善.对四国非营利组织的发展情况及其法律体制、与政府之间的关系、和监督体制方面进行总结分析,从它们的管理经验中探寻规律.

一、德国、日本、英国、美国非营利组织发展概况

德国有着悠久的结社传统,是当今世界上非营利组织最为发达的国家之一,德国发达的非营利组织成为今天德国社会不可缺少的一部分.目前在德国各级司法部门登记注册的各种类型的社团共有55万家,财团共有10000家,大约另有50余万家没有在司法部门进行登记注册.德国非营利组织数量和国家人口比值为1：75,不仅高于英国（1：250）和日本（1：260）,更是远远高于我国（1：5400）[1]（p28-29）.

在英国非营利组织常常被称为“志愿部门”或是“慈善组织”.它的形态框架兼具欧洲和美国的特征,活动的范围非常的广泛,主要集中在医疗保健、社会怎么写作、环境保护、教育研究等领域,其组织的形式和规模可谓是“五花八门”,有大型机构也有“迷你”的小型草根组织.根据英国全国志愿联合（NCVO）出版的《2008公民社会年鉴》对其“公民社会”的整体统计数据显示,2005/06年度的公民社会团体的总数为86.5万家.[2]（p47）

美国是世界上最大的移民国家,其人民的结社精神是根深蒂固的,并有着深厚的慈善传统和庞大的捐赠资源,在这样一个肥沃的“土壤”里培育发展了目前世界上最发达的非营利部门.根据美国国内税务局公布的数据,截至2012年3月,在国内税务局登记的非营利组织总计156万家,其中包括了近100万家慈善组织和近10万家私人基金会,即每1万名美国人就拥有34.2家501（c）（3）非营利组织,以及近50万家其他类型的非营利组织.[3]美国非营利组织数量庞大,专业化分工高,拥有众多的就业人数,使得其对美国的经济贡献也不容忽视.

而作为亚洲代表的日本,其关于非营利组织的研究始于20世纪80～90年代,早期日本非营利组织的发展受到国家政府严格的限制,发展缓慢.1995年1月的阪神地震成为日本非营利组织的转折点,这次地震受灾严重,但政府救援行动缓慢,而全国各地方的非营利组织中数以百万计的志愿者却迅速前往灾难现场展开救援工作,这引起了全国公众的极大关注.继阪神地震之后,1997年俄罗斯油轮在日本海域搁浅,大量原油泄漏,日本国内25万非营利组织志愿者对海面原油进行清理再次发挥在社会突发事件中的重要作用.此后,整个社会对非营利组织的关注度不断飙升,要求放松对非营利组织的管制,最终于1998年3月19日通过了《特定非营利活动促进法》,于同年12月1日实施,日本的非营利组织进入了繁盛发展时期.

二、管理体制经验总结分析

(一)法律体制

美国的非营利组织的法律制度是一个极为庞大和精细完整的体系,包括联邦非营利组织法律、州非营利组织法律、与法院的判例三大块.每个法律板块都根据不同的情况对非营利组织的各种行为进行规定,如联邦税法第501（c）（3）条对美国的25种具有免税资格的非营利组织以列表的形式进行了细致的分类和规定.世界上较早专门规范非营利组织和非营利行为法规的法律是1601年英国出台的《慈善法》和《救济法》.经过几个世纪的传承和十多年的修改,在《慈善法》统一的法律框架下对非营利组织的各项活动进行规定和协调.并通过已有80年历史的《理事会管理法》对非营利组织进行制度约束.在德国,从宪法、民法和社团法等多个层面对不同类型的非营利组织进行法律制度区分并配以相应的法律框架.而日本的非营利组织虽是一个“舶来品”,相对发达国家起步较晚,但是日本的非营利组织在吸收和借鉴了国外非营利组织先进的管理经验的同时也保留着亚洲文化的特点,使得日本非营利组织也得到很好的发展,它的法律制度内容丰富、分类细致严密,与德国非营利组织法结构相似.尽管各国根据本国的文化传统和经济实力对非营利组织建立不同的法律框架,但是其作用都是要明确非营利组织的法律地位,将其纳入国家的法律体系当中,以确保它们的合法性、自主性和自治性,给予更好的法律环境和更大的法律发展空间.

(二)非营利组织与政府之间的伙伴关系

在传统理念上,政府对国家事务、公共福利的提供具有“统治”地位,是唯一的提供者.但随着经济全球化时代的到来,公众对政府提出了更多新的要求,摒弃官僚制,呼吁新的管理模式.在这样的形势下,“治理”理论应运而生.“治理”理论认为,治理主体应该是多元化的,不仅包括政府、私营部门,非营利组织也是重要的治理主体.在治理方式中善治是最佳的一种治理方式,“善治就是使公共利益最大化的社会管理过程.善治的本质特征就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理,是政治国家与公民社会的一种新颖关系,是两者的最佳状态.”[4]（p8）而英国政府部门与非营利组织代表共同签署的COMPACT协议趋向于最佳的治理方式.在COMPACT协议中英国政府始终坚持视非营利组织为伙伴,给予其强力的政策支持.政府扶持和资助是政府对非营利组织发展的关键环节.在美国,政府将大量的社会怎么写作外包给非营利组织,有20%的非营利组织,其主要收入来源于政府,甚至有些非营利组织的收入90%都来自政府.[5]（p25）日本非营利组织大多数的资金来源于政府补贴,其主要运用于卫生保健和社会怎么写作领域的资金有45.2%来自公共部门的财力支持.英国政府每年向民间组织提供33亿英镑,德国民间组织64%的收入都来自政府资助.对于政府的资助是否会削弱非营利组织的独立性主要取决提供资助的方式,而目前以政府采购方式对非营利组织提供资助的方式是比较理想的,既向非营利组织提供了资金支持,又避免了对非营利组织内部事务的干涉,保障非营利组织的独立性.

(三)非营利组织内外监管机制

美国的政府监管模式是比较经典的过程控制,对非营利组织的组建与退出给予很大的自由,但从非营利组织组建之后它的行为就要遵守美国各项相关法律.统一的管理主要是靠联邦税法,非营利组织需要向联邦税务局报告其财政情况,联邦税务局通过年度报税监管.如果组织申请获得了联邦税法501（C）（3）条款的免税资格,那么会有联邦税务局对其进行严格的审核,再通过公开透明的机制对其开展的活动、运行方式等的整个过程进行社会监督.英国的监督管理相对统一,通过慈善管理委员会对非营利组织进行综合的管理.而日本对非营利组织的管理职责比较分散,对不同类型的非营利组织依据各自的法规进行管理监督.在德国除了对免税团体的税务管理之外,政府及其他公共职能部门并没有对民间公益机构形成一个复杂的监督制度,对民间组织的监督主要是将交与一些社会机构,如捐赠任理事会、社会事务研究所.

社会监督机制和组织内部监督是非营利组织监督机制中是不可替代的.非营利组织因其非营利性特征,接受社会的捐赠和享受税收优惠政策等形式获取营运资金,因而其有责任向社会公众公开其组织财务、开展的活动和管理等方面的信息,使每一个对该组织关心或做出贡献或有任何疑问的人对其进行检查、监督.而非营利组织内部的自律更是组织健康持续发展的根本保障.

三、对我国非营利组织建设的启示和借鉴意义

美国、英国、德国都是有着很强的意识、传统浓厚的国家,它们在政治法律制度建设方面就给予公民自治组织较大的生存空间,并逐渐完善非营利组织的法律体制,将其纳入国家的法律体系当中,确保非营利组织发展的自治性和独立性.日本的非营利组织起步时间与我国的大致相同,但与我国的非营利组织发展相比现在日本非营利组织的发展较为成熟,这得益于日本完整细致的各项非营利组织法律法规.可见,影响非营利组织发展的重要因素之一就是拥有良好的政治法律制度环境,正如美国约翰·霍普金斯大学的莱斯特·萨拉蒙所说“对于大多数国家而言,非营利法是决定非营利活动及程度的最重要的因素之一.”[6]（p197）我国非营利组织的政治法律制度环境建设也已取得一定的成绩,但是与发达国家相比,我国在非营利制度建设方面仍然有很大的差距,在实际的管理中,地方民政部门在处理一些事务中还会出现无法可依的窘况.所以,借鉴国外经验,立足我国实际逐步为非营利组织制定系统配套的不同层次法律法规体系,使非营利组织的各项活动有法可依,有法必衣,违法必究.政府部门应加快制定和完善我国非营利组织相关基本法制,只有这样才能实现我国非营利组织的实质性进展,进而加快我国社会主义和谐社会的建设.

英国政府与非营利组织共同签订的COMCAPT协议是一种良性互动的合作关系,两者之间处在一个平等的地位互作协作,权责分明,为努力构建公平和包容性的社会而共同努力.而我国非营利组织与政府的关系正从管理和被管理向彼此合作的关系发展.非营利组织要明确自立、自治、自强的独立意识,明确其产生的根源是社会公众的需求,而不是隶属于政府.非营利组织作为社会治理主体之一与政府部门是平等的.与此同时,政府部门也应该改变原来的“统治”观念,由“统治”转向治理,优化管理,明确分工,努力和非营利组织合作,共同治理国家公共事务.

从美国、英国、德国、日本四个国家非营利组织的发展来看,尽管各国非营利组织的资金来源各不相同,但它们都或多或少的依赖政府的扶持和资助.对于政府的扶持和资助从积极的方面来看,是一种互益的合作关系.在英国,政府每年向民间组织提供33亿英镑的资金,民间组织每年通过募捐活动也募集到33亿英镑.另外,慈善组织在开展活动过程中通过市场运作又可获得33亿.这样,政府的33亿财政投入,实际上就获得了将近100亿的公共怎么写作,大大提高了财政资金的使用效率.[7]（p24）因此,我国政府应加大非营利组织扶持和资助方面,可以通过政府提供资金、购写怎么写作和减免税等不涉及干涉非营利组织内部事务管理上的方式.这样既保证了非营利组织的独立性,政府也通过对非营利组织的扶持间接的实现公共事务有效处理.

近年来,我国一些非营利组织不法经营,徇私舞弊的事件频频出现在公众面前,致使广大的社会公众对非营利组织持怀疑、不信任的态度.这些事件的发生究其原因,一方面是政府监管控制不到位；另一方面是非营利组织内部组织结构、管理制度、财务制度不健全,缺乏自律机制.借鉴美国对非营利组织的监督机制,在加强政府监管控制力度的同时还要借助媒体和公众舆论的力量,实现非营利组织外部监管主体的多样性.非营利组织内部应该进行公开透明化的运行,形成组织的自律机制.将非营利组织开展的活动、财务状况、组织内成员的行为准则向公众公开,建立于公众沟通交流的平台,让社会公众可以随时监督非营利组织,以取得公众的信任和支持.在美国的监督机制中,为弥补政府监督机制的不足,还引入了第三方评估机制.常见的是同类组织一起评估,定期或不定期地由外部专业人员对非营利组织内部工作进行评估.这样的一种评估机制,不但能促进非营利组织自律机制的建立,还有利于非营利组织健康发展.