平度旧村改造虚实

拒拆维权七年后,2013年8月10日下午,陈宝成被警方带走了.

警方公布的理由是,陈宝成和青岛平度市东阁街道金钩子村的六位村民限制挖掘机驾驶员郭晓刚人身自由超过24小时,涉嫌非法拘禁罪.

33岁的陈宝成毕业于中国政法大学,曾供职于《新京报》《南方都市报》,现为财新传媒法治记者.山东省委机关报大众报业集团旗下的大众网发布的视频显示,8月10日上午,一堆瓦砾废墟之上,陈宝成身穿绿色T恤、灰色短裤,挥舞着长棍,让试图靠近他的人群离开.在他身后挖掘机的驾驶室内,金钩子村村民张朋珂向驾驶员泼洒液体.

几个小时以后,陈宝成和他的六位邻居被警方带走,随后被刑事拘留.

在郭晓刚被控制期间,陈宝成等人先后18次拨打110报警,要求处理此事.据陈宝成的哥哥陈宝春称,一个月前,7月4日凌晨4点左右,天蒙蒙亮,金钩子村张朋珂等六户拒绝上楼的农户遭到了突然袭击,他们从被窝里被拉出来,身后的房子一小时内就被夷为平地.

当挖掘机8月9日再次出现在张朋珂家的废墟上时,他控制了这名驾驶员,他认为驾驶员参与破坏他们的房屋,要求警方处理这名非法强拆其房屋的人员,后来赶到的陈宝成也参与进来.但是事情并没有按照他们预想的方向发展.

陈宝成的写作技巧律师、北京华一律师事务所律师李会清对《财经》记者称,不排除是设局的可能.平度警方否认了这一说法.

因案件正在调查之中,曾在事发现场出警的东阁街道派出所所长刘伟拒绝了《财经》记者的采访请求.

这起事件把平度市正在进行的大规模旧村改造计划推向前台,陈宝成、张朋珂两家在这一宏大计划下都被要求放弃旧宅,上楼居住.

近年来,随着城市中心可改造空间减少,各级政府主导的拆迁运动正由城市居民波及城市郊区,甚至更偏远地区的农民.

旧宅被拆除后,农民上楼集中居住.依据现行的“城乡建设用地增减挂钩”政策,农民集中居住后节约出的土地可转为城市建设用地指标.

然而,作为最主要利益方的农民,其长短期利益如何得到充分保障是难以回避的现实问题.对于农宅的拆迁补偿,至今没有一部类似于《国有土地上房屋征收与补偿条例》的专门性的法规.在此法律空隙之下,由集中居住引发的建设用地流转、农民生产生活保障等问题日益凸显,复垦出的土地产权归属及其引发的利益分配问题也亟须厘清.旧村改造运动

平度市的旧村改造始于2005年左右,当年平度市政府颁发了《关于加快市区村庄改造的意见》,鼓励加快旧村改造.

次年,山东省被国土资源部列为第一批全国“增减挂钩”试点省份.增减挂钩是国土部推行的一项政策,将城镇建设用地增加和农村建设用地减少相挂钩,以维持一个地区建设用地总量和耕地总量的平衡.农民集中居住后,节约出的宅基地通过土地复垦,变为耕地,再通过增加的耕地置换出城市建设用地指标.农村建设用地原本难以直接获益,但其置换的城市建设用地指标则溢价明显.

山东省是这批试点的急先锋.据《大众日报》2009年的报道,其试点面积占全国总面积的35%,周转指标2.59万亩,涉及178个居民点、近3万农民.

正是在试点期间,“赶农民上楼”现象突出,引起重视,国务院于2010年专门下发文件要求各地严格规范试点.

不过,山东省在“增减挂钩”试点中获益颇丰.据《中国国土资源报》2012年5月的报道,截至当时,山东省安排使用增减挂钩建新指标11.14万亩,新建工业项目1696个,项目总投资826.36亿元.

“增减挂钩”作为全国性的一项土地政策,旨在化解农村宅基地闲置浪费和城市建设用地紧张的矛盾,本身无可厚非.不过,为了片面追求增加城市建设用地指标,强迫农民上楼,则严重侵犯了农民的基本权益.

同样的问题也出现在旧城改造过程中.山东省2009年颁布的《关于推进农村住房建设和危房改造工作有关土地问题的通知》称,山东省每年将新增建设用地计划指标的5%专项用于旧村改造,由省国土资源厅统筹安排使用.

2005年,平度市发布加快市区村庄改造的文件后,每隔几年这份文件就会被更新.2010年,平度市委、市政府发布《关于加快推进城乡住房建设和危房改造的实施意见》,制定了宏大的村庄改造计划,至2014年底将涉及94个村庄.

山东省对于旧村改造给予了政策支持,上述2009年的文件称,“各地要充分利用好国家‘城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩’的政策,合理安排挂钩范围和规模,最大限度地改造农村居民点,对节约的建设用地指标,除统筹安排好农村住房建设和危房改造、公益事业和村镇二三产业发展用地外,可置换为城镇建设用地.”

通过旧村改造,政府可以增加建设用地指标,这对地方政府的吸引力巨大.2013年7月,平度市政府召开扩大会议,决定利用8月至11月四个月时间,“集中实施旧城片区改造攻坚突破行动,务求取得更大战果”.这次会议要求,“带着感情做群众工作,不签协议不罢休,不腾房屋不收兵,集中力量搞突破,千方百计上进度”.

金钩子村属平度市东阁街道办管辖,在街道办大厅的大屏幕上,滚动显示各个村庄的改造进展.在平度市区或市郊,挖掘机正在热火朝天地作业,扒平房,建楼房.“不完全”产权

金钩子的旧村改造启动于2006年左右.对于初始方案,村委和部分村民说法并不一致.陈宝成的哥哥陈宝春称,当年村委会登记了90多户宅基地需求方,称这些人缴纳1万元后可以盖房.但是这个方案却被取消了.

后来实行的方案即旧村改造计划.村委会主任陈卫生对《财经》记者称,在征得全村95%以上的村民同意,报市政府批准后,他们开始实施计划,引进开发商为村民盖房.但是,遇到2008年的金融危机,第一个开发商跑了.

当初是否征得了95%的村民同意,如今并没有证据证实.而直到2013年初,全村仍然有26户村民没有搬迁,占全村的7%.

金融危机之后,金钩子村的改造项目加速推进.负责这一项目开发的是平度市大有同人投资开发有限公司（下称平度大有）.工商资料显示,这家公司注册于2008年1月,法定代表人是王觉,当年底变更为田雪梅.公司起初由青岛大有同人置业有限公司独家持股,后来由三家公司持有：青岛大有同人置业有限公司（下称青岛大有）、青岛即发房地产开发有限公司（下称青岛即发）和平度市金泰建筑有限公司（下称平度金泰）,三者分别持股40%、30%和30%.

青岛大有原名青岛大有华都物业发展中心有限公司,曾是一家中外合资企业,开发了青岛市核心地段的联合大厦.

持有青岛大有100%股份的为七位自然人：王觉、田德洲、曾伯牙、田雪梅、王永昌、闫兵和倪永平.其中,王觉、曾伯牙、田雪梅和倪永平在2008年8月成为该公司股东,田雪梅取代退出的王军波担任公司法定代表人.早在1999年,王军波和田德洲、王永昌、闫兵等一同在青岛市市南区创办了青岛大有同人投资顾问有限公司,三年后这家公司宣布解散.

按照金钩子村委会制定的改造方案,村民的旧宅基地一平方米抵新房一平方米,农民由住平房变为楼房.此外,原房屋经评估后,按照1250元每平方米折抵新房面积.但是,评估价是以2006年评估时为准,而不是搬迁时的市场价.

陈宝成等拒迁户不同意这个方案,而且陈宝成家的房子也没有参与2006年的评估.这个方案,对于宅基地较多的村民有利,而对于宅基地面积不大的村民非常不利,他们能分到的房子较少.

2010年,新房盖好后搬迁并不顺利.虽然村委会一再向村民宣称,全部房屋有810套,而全村户籍人口只有829人,平均每人超过一套.但是拒迁户认为他们利益受损.

原因之一是房子没有产权证.按照平度市政府2012年《关于加快推进旧城改造工作的意见》（下称意见）,被征收房屋土地性质为集体土地或者国有划拨土地的,安置房土地性质为国有划拨.国有划拨土地上建设的安置房屋按照经济适用住房政策管理,五年后按规定缴纳土地收益,可上市交易.

金钩子村的旧村改造计划正属于这种情况,新房建设用地由国家划拨.这意味着,农民得到的这些房子,虽然不用交钱,但是产权并不完整.

村干部对村民宣传的是短期利益：农民几乎是免费得到了数套市场价为每平方米4000余元的房子.对于村民,这显然是不小的诱惑.

但是,他们至今没有领到房产证,许多人表示不知晓今后要补交土地收益才能交易.陈宝成曾向当地政府反映房产证的问题,但是并没有得到清晰答复.

拒迁户和村委会之间的对抗成了持久战.但是,村委会不能无限期等待.按照他们与开发商签订的协议,2011年必须全部搬迁,否则每拖延一年须赔偿300万元.

村委会发起了一场,让全体村民决定是否对26户拒拆户进行强制拆迁.陈卫生称,表决的结果是99%的村民同意.但是通过来决定强拆,也并不具有合法性.

而今,在7月4日凌晨4点的强拆之后,坚持不上楼的只剩下了5户.土地换房子

在旧村改造运动中,村委会获得了巨大的利益.陈卫生对《财经》记者称,过去村委会委员的工资都发不出,现在每年有数百万元的收入,超千万元的收入指日可待.这些收入来源于新村一楼商铺的租金.村民的福利也随之增加,如村委会每年为18岁以上的村民缴纳1500元的养老保险金,幼儿园免费就读,免交取暖费、物业费等.

但是,村里失去了部分通过集中居住腾出来的土地.根据2009年7月27日《青岛日报》刊登的挂牌公告,平度市国土局将金钩子村总共244454平方米（约367亩）的土地打包挂牌,挂牌1.117亿元,保证金3000万元.

陈卫生介绍,全村用于新建楼房的面积只有110亩,农民上楼后,腾出了200多亩的土地,这些土地则归属于平度大有.平度市国土局拒绝了《财经》记者对金钩子村367亩挂牌土地目前权属情况的查询.

一些村民对“上楼”心满意足,认为如果不是政府帮助,他们自己根本不可能住进楼房,更不可能得到几套房子.村民们以三分之二的土地,换取了三分之一的土地上的不完整产权房屋.

按照《土地管理法》的规定,农村集体土地要变为城市建设用地,必须经过国家征收程序.而在金钩子村旧村改造项目中,平度市政府拒绝披露变更土地所有权所经过的程序.那么,平度市如何将这些本属于金钩子村的集体土地进行划拨或挂牌出让呢?外界难以知晓.

在新村区域,目前已经完成了31栋楼房,建筑面积共8.1万余平方米.这些房屋由开发商免费（如果原宅基地和房屋折算的面积少于新房面积,则要按照1250元每平方米补交差价）提供给村民.

如果以同样的容积率计算,剩余的200多亩土地,开发商可以建造162万平方米建筑面积的房屋,以当地的市场价每平方米4000元计算,则可以获得64.8亿元的收入.根据《关于加快推进城乡住房建设和危房改造的实施意见》,针对旧村改造项目,政府还免除了17项行政性事业型收费项目.

平度市国土局的一名工作人员称,过去建设新村的土地和腾出的空地可以一起打包挂牌,但是后来不允许这样做,腾出的土地必须单独出让.

2012年10月1日,陈宝成的父亲陈淑训向平度市政府申请公开《关于金钩子村旧村改造的批复》,没有收到公开信息.于是向青岛市中级法院提起了行政诉讼并胜诉,但平度市政府败诉后给予的答复是：经查,你申请获取的政府信息不存在.

当《财经》记者问陈卫生这个问题,他说,“反正都要上楼了,腾出来政府就修路.”他向村民宣传,所有的土地都是国家的,国家划拨土地给村民盖房,这是国家对村民大大的优惠.

陈宝成家的房子正好处于人民路规划的延长线上,人民路属于政府公共项目,如果修建应当通过征地程序.按照2012年平度市政府意见,改造片区内新修建的市政道路、其他市政公共设施占用改造村庄原址土地的,由市政府负责支付征收费用,或者在片区新增土地内置换等量土地.

大众网报道称,本来只能获得3套安置楼房的陈宝成,“希望获得不少于6套房子或600万元的,而且选房范围不止局限于金沟子村,而是要在平度范围内选房.”

对此,陈宝成此前撰文对房子和600万元数字作出解释,“我家实际居住八口人,奶奶、父母、哥嫂、侄子以及我们夫妻,实际是三户人家,因此各需要房子一套自住,一套出租以保障今后长远生活,还要包括自2006年以来我家遭受多次不公正待遇的相关赔偿等损失；念及对故乡的感情,我们希望在现有宅基地上选房.鉴于该地块项目是否合法尚不能确定,因此希望对方支付一定数量的保证金,等上述问题全部圆满解决后再返还；保证金的数额我们没提出具体数字,只是说按照市值商品房的.”

“对方的拆迁本来是违法的,还没有到谈条件的时候.”陈宝春说.这一诉求并没有被满足,双方的谈判破裂了.8月10日凌晨,被抓前12个小时,陈宝成发布微博称,“我烧了一个汽油瓶,当着刚才两位车主的面,旨在告诉各位：这是汽油,不是水.”