我国系统性金融风险处置的问题建议

【摘 要】系统性金融风险危及整个金融体系的稳定性,而银行作为宏观审慎监管部门,肩负着维护金融稳定的职责,在处置系统性金融风险方面发挥着重要作用.本文通过梳理我国系统性金融风险处置的历史经验,找出我国在系统性金融风险处置中的不足和问题,并提出相关政策建议.

【关 键 词】金融系统性风险处置

一、我国系统性金融风险处置的历史经验

(一)发放金融稳定再贷款

1997年以来,经国务院批准,中国人民银行先后对一些高风险的金融机构发放紧急贷款,以及通过地方政府向银行专项借款等方式,向被救助和处置的高风险金融机构提供专项再贷款.金融稳定再贷款的及时发放与使用,确保了处于危机中的金融机构对自然人个人债务和合法外债的支付,最大限度地维护了广大存款人的利益,在一定程度上遏制了金融机构的风险蔓延,维护了地方金融和社会稳定.从另一角度来说,这一举措增加了金融机构的支付能力,进而增加社会公众对我国金融体系的信心,有利于社会主义经济的发展.

(二)规范被处置金融机构个人债权的处置

2004年10月以前,我国对关闭破产金融企业的个人债务实行全额补偿,这项政策为维护社会稳定发挥了重要作用,但也引发投资者、经营者等多重道德风险,加剧了金融风险的积聚.随着民营企业控股金融企业的增多,这种由国家为所有金融风险写单的模式弊端逐渐暴露出来.尤其是德隆危机发生以后,作为民营企业,国家用公共资金为个人写单,存在不合理性.因此,从培育金融市场基础出发,在风险金融机构被依法确定为停业整顿、托管经营、被撤销后,国家对风险处置中的个人债权实行有条件的全额兑付.2004年10月,人民银行、财政部、银监会、证监会等四部委联合发布了《个人债权及客户证券交易结算资金收购意见》,对大额个人投资者债权打九折收购.虽然部分投资人要承担一定的损失,但使投资者风险自担有利于推动我国金融市场的有效管理,真正建立有市场约束机制的投资规范,培育公众的投资风险意识.

(三)创造性地运用国家外汇储备对大型国有商业银行注资

银行脆弱性是系统性金融风险产生的根本原因之一,银行内在脆弱性的程度越高,系统性金融风险就越大.而我国银行体系脆弱性问题相当严重,为了化解银行体系的风险,我国启动了国有商业银行股份制改革.在国有商业银行利用自身资源不足于补充自有资本,以及财政能力有限,客观上无力拿出大笔资源的情况下,我国创造性地动用了国家外汇储备.自2003年12月起,国家运用外汇储备先后向中国银行、建设银行、工商银行和农业银行注资近800亿美元.注资后的四家国有商业银行不良资产比例大幅下降、不良贷款拨备覆盖率快速提高、资本充足率达到了国际标准,基本化解了其原有的财务风险.

二、我国系统性金融风险处置的问题和不足

(一)风险处置成本高昂

从我国处置系统性金融风险的方式来看,主要是发放紧急贷款、对金融机构注资、剥离不良资产以及兑付金融机构债务等.如在海南发展银行出现挤兑情况时,中国人民银行陆续投入再贷款进行救助,但在不断投入再贷款过程中发现其负债过多,继续救助成本过高,最后不得不实施关闭.而此时中国人民银行已经投入了再贷款120亿元,这些资金随着海南发展银行的倒闭也随之成为坏账.还有,1997～2001年,在对26个省区市427家中小金融机构及28588家农村基金会实施市场退出时,中国人民银行发放再贷款1411亿元；2002～2005年,中国人民银行共发行8期1599亿元银行专项票据用于置换农信社不良资产和历年挂账亏损,即所谓的“花钱写机制”.由此可见,我国是通过付出高昂的成本来处置系统性金融风险.

(二)道德风险严重

在实践中,当出现系统性金融风险时,银行对金融机构的救助几乎是源源不断的,甚至是不计成本的.这种隐性担保一是引发金融机构经营者和股东的道德风险.在面临危机时,金融机构过于依赖银行,相信其得到银行救助是必然的,因此容易失去谨慎经营和审慎管理的动力.同时,金融机构经营者不用为自己的经营行为负责,不用承担任何法律责任,金融机构甚至可以在没有尽职尽责的情况下依然得到救助,这导致经营者在后续经营和追收资产阶段与债务人共谋赖账的情况,甚至出现伪造个人存款单以骗取银行紧急贷款资金的恶劣行径.二是引发存款者和地方政府巨大的道德风险.存款者不用甄别好银行坏银行,银行倒闭其资产可以全额偿付,个人以前获取的高息也不可能完全抵扣,这反而刺激了存款者追逐高风险；地方政府也不用为其错误的干预行为负责,往往将救助责任转嫁给银行,认为银行必须尽职尽责救助地方金融机构,个别地方政府推卸金融机构救助责任,导致当地人民银行额外付出人力物力被动行使地方政府职责.

(三)分工协调机制存在缺陷

我国目前实行的是银行、证券和保险的分业监管.然而,随着我国经济、金融对外开放程度的加深,金融业开展综合经营的趋势日益明显,跨市场、跨行业的经营行为越来越多.因此,在分业监管体制下,由于缺乏有效的监管协调和信息共享机制,容易出现监管真空、监管重复、监管规则不衔接和不统一等问题.如德隆系风险的爆发在一定程度上就反映了监管制度的不完善,难以对跨市场、跨行业的经营行为实行有效监管.而一旦发生系统性金融风险,银行与监管机构没有明确的分工和责任,一般都是依靠银行履行最后贷款人职能.

(四)处置工具和手段不足

我国目前已经建立了证券业和保险业的投资者保护制度,但在金融体系中占据绝对主导地位的银行业尚没有建立市场化的补偿机制,即存款保险制度.纵观存款保险制度比较完善的国家,其存款保险机构可以采取直接赔付存款人、收购与承接、过渡银行、持续经营援助等方式来处置风险、减少成本.因此,其处置系统性风险的工具和手段是多元化的.而没有建立存款保险制度的国家,由于顾及大批存款人因金融机构倒闭而承担一定的损失,监管机构和法院处理起来往往慎之又慎,从而影响了问题金融机构的处置效率,银行在处置系统性金融风险时也往往是孤军奋战.三、完善我国处置系统性金融风险的政策建议

(一)完善金融市场退出机制和风险补偿机制

一是加快制定和颁布有关金融机构市场退出的法律法规,同时确定系统重要性金融机构的认定标准,最大限度地降低社会成本.二是加快建立存款保险制度、不断完善证券投资者保护基金制度和保险保障基金制度,尽量减少金融稳定再贷款的发放,避免银行演变成弥补损失的工具.三是通过发行次级债券、特别国债、原有股东增资、新股东出资以及银行再贴现和有担保的再贷款等途径,开辟多样化的救助资金渠道.四是建立危机救助机制和市场退出问责制,根据风险和危机的不同情况,制定明确的危机救助标准,并通过问责制度,严厉追究有过错的高级管理人员的责任.

(二)建立金融稳定协调机制

从西方市场经济国家的一般做法看,在对有问题或出现危机的金融机构进行风险处理时,银行与监管机构有着明确的分工和责任.如在英国,当金融机构出现问题时,金融怎么写作局负责审核该金融机构是否面临破产、对其他机构可能产生的影响,以及由私人部门提供援助的可能性.如果金融系统的稳定性受到威胁,金融怎么写作局则要邀请英格兰银行参与解决.英格兰银行负责审核系统稳定性受威胁的程度以及发挥最后贷款人职能的必要性.如果英格兰银行不得不向市场注入资金,那么,财政部就必须介入决策.为此,英国建立了财政部、英格兰银行及金融怎么写作局之间的三方小组会谈制度,定期磋商,交换信息.因此,我国可以借鉴英国,积极探索建立银行、财政部门与金融监管当局的金融稳定协调机制,在发生系统性风险时,按照职责分工和责任,及时介入风险处置.

(三)银行应建立行使最后贷款人职能的科学理念

银行行使最后贷款人职能容易引发道德风险,从而产生逆向选择,因此,银行不能轻易运用最后贷款人的手段来实现维护金融稳定的目标.银行应建立科学的金融风险监测指标体系,对高风险金融机构的风险性质进行客观、审慎的评估,准确判断其清偿能力及所出现的风险对整个金融体系的影响.只有在可能引发系统性风险、并且风险机构具备清偿能力的条件下,银行才履行最后贷款人职能向其提供流动性支持.对于非系统性风险,银行可以不给予流动性支持而由金融监管部门采取重组或关闭等措施进行处置,充分发挥市场的优胜劣汰机制.