对新《国内水路运输管理条例》的吕

【摘 要】为了更好地认识2013年1月1日正式实施的新《国内水路运输管理条例》对我国国内水运行业发展的重要作用,阐述新《国内水路运输管理条例》出台的背景及意义,并与1987年《水路运输管理条例》进行对比,分析新条例的变化及对我国水运行业发展的意义所在,提出新条例在实施初期可能会遇到的挑战及对策.

【关 键 词】《国内水路运输管理条例》；水路运输立法；政府职能

1《国内水路运输管理条例》出台的背景及意义

《国内水路运输管理条例》（以下简称“新水条”）自2013年1月1日起开始施行.国务院1987年颁布的《水路运输管理条例》（以下简称“旧水条”）共4章33条,即总则、营运管理、罚则、附则.“新水条”共6章46条,即总则、水路运输经营者、水路运输经营活动、水路运输辅助业务、法律责任、附则.“新水条”条文较“旧水条”增加13条,结构更加科学.“新水条”的颁布施行,是我国水路运输行业法治建设的一大重要成果,对于促进水运行业管理转型、推动水运行业发展将会起到十分重要的作用.

在计划经济的时代背景下,“旧水条”为规范和推动我国国内水路运输事业作出了重要贡献.但随着经济和时代的不断发展、法治建设的完善和科技水平的进步,以及为了遵守我国加入WTO后对相关市场的承诺,在经历1998年和2009年两次实施细则修正之后,“旧水条”中的很多规定仍不能适应当前我国市场经济的发展和对政府转变职能的要求,因此修改或者制定新的法律法规势在必行.

“新水条”作为水路运输行业发展的基本法,以行政法规的形式规定了行业内外相关各方的权利、义务、责任,对于统一全社会认识、凝聚各方面力量、改善行业发展环境、规范行业竞争行为、从而形成发展的合力和前进的动力,具有十分重大的现实意义.“新水条”旨在规范国内水路运输经营行为,维护国内水路运输市场秩序,保障国内水路运输安全,促进国内水路运输业健康发展.

2“新水条”与“旧水条”的对比

总体而言,“新水条”的亮点主要体现在内容上更贴合市场经济发展和政府职能转变.具体来说有以下几个方面的变化.

2.1立法宗旨的变化

立法宗旨是一部法律制定的总体方向,也是其终极目标,其实质是法的价值体现.在“旧水条”中计划经济原则占据的比重很大,计划经济时代的特色较为突出.相比之下,“新水条”转变了立法导向,改变了“旧水条”中对水路运输以政府指导计划为主导的“双轨制”体制模式,变革了管理方式,创新了执法手段和管理理念,提升了管理水平.“新水条”取消了“提高运输效益”的内容,改为“促进国内水路运输业健康发展”,在立能上能够更好地促进水运行业结构调整,推动水路运输科学发展,摒弃以往片面追求经济效益的功利主义色彩；新增加了“保障国内水路运输安全”的内容,体现政府公共安全保障的基本职能；将“加强水路运输管理”改为“规范国内水路运输经营行为”,表现出政府从“管理型”向“怎么写作型”的转变.[1]

2.2立法基本原则的变化

法的基本原则是一部法律的本质和灵魂,其各项具体规范在基本原则的指导下发挥着各自的作用.“新水条”与“旧水条”在基本原则上就存在很大不同,“新水条”中的原则性规定更能体现新航海时代的特色.

从“旧水条”第5条和第6条的阐述中不难发现,“旧水条”确定的原则与“计划经济”“保护正当竞争”“守法”等密切相关,这显然都是“旧水条”制定之时我国计划经济体制烙下的鲜明印迹,与新时代的发展不相吻合.

反观“新水条”中的规定,第3条和第5条第1款的内容均体现了新时期下鼓励保护公平竞争,禁止垄断和不正当竞争行为,实行规范化、集约化经营,实施节能减排措施等原则.“新水条”向国家鼓励支持的方向靠拢,注重水路运输行业结构调整和能源节约,符合在提倡低碳环保的政策下发展我国国内水路运输行业的理念.

2.3国内水运市场行政许可的变化

根据2009年6月4日交通运输部《关于修改〈水路运输管理条例实施细则〉的决定》第二次修正,可以看出“旧水条”的行政审批可谓“事无巨细”,从开业运营、增减运力到停业管理都需要行政审批,而且专门规定了冗杂的行政审批程序.

“新水条”减少了行政许可项目,简化了审批程序,有利于形成统一规范、竞争有序的水路运输市场,维护正常的水路运输市场秩序.“新水条”在“旧水条”市场许可制度的基础上,又减少了3项经营审批范围,即船舶写作技巧、水路旅客运输写作技巧和水路货物运输写作技巧业务.①水路运输管理部门的法律地位在“新水条”中亦发生变化,很多地区根据新规定陆续设立了事业性质的航运管理机构.“新水条”减少了行政审批的范围,可以更好地发挥水路运输行业的市场调节功能,并更好地发挥水路运输的行业优势.

2.4国内水运市场开放和市场准入的变化

“旧水条”是计划经济时期的产物,政府对市场干预得多且管得细.“新水条”在转变政府职能、减少政府行政干预方面作出了很大调整.“新水条”进一步明确了水路交通主管部门的权能即公共管理职能.这有利于引导水路运输行业转变发展方式,加快水路运输业结构调整步伐,实现由传统产业向现代水路交通运输业的转型.“新水条”严格了市场准入条件,对经营水路运输业务和从事水路运输船舶应具备的条件进行了规定.“新水条”同时考虑到当今世界海运经济的大环境和背景,深刻认识到水路运输已经不再是单一的运输行业,随着水运产业的规范化、规模化,新的经营形态已经出现,航运业已不仅仅是运输行业,而是逐步向怎么写作行业渗透和转变.虽然我国航运业尚处于起步阶段,能提供的怎么写作项目和能力有限,但“新水条”能够引入一些新的市场规则和市场主体类型是较“旧水条”的一大明显进步.

“新水条”第11条规定,外国的企业、其他经济组织和个人不得经营国内水路运输业务,也不得以租用中国籍船舶或者舱位等方式变相经营国内水路运输业务；第16条又规定,中国水路运输经营者禁止使用外国籍船舶经营国内水路运输业务,除非国内的中国籍船舶运力不足、且船舶停靠的港口水域为对外开放的港口水域、并经交通运输主管部门许可后,才可在规定期限或航次内临时使用外国籍船舶运输.这有效禁止了外国航运企业参与经营我国内贸航线,在一定程度上保护了国内航运企业.“新水条”的一大亮点是降低了国内航运企业进入国内水路运输市场的门坎.同时,政府职能的转变使得水运行业的市场调节优势显示出来.但是,政府如果不能严格控制好运力发展的审批环节,就有可能出现市场运力供大于求的情况,到时会造成同行业恶性竞争等不良后果,反而不利于国内水运市场的健康发展.

针对个体经济这一特殊的经济主体,“新水条”第6条、第7条和第13条对其经营国内水路运输的条件进行了限定.个人可以申请从事内河普通货物运输业务,但为规范经营,限制条件如下：第一,个体户不能从事危险货物运输业务；第二,其只能从事内河运输；第三,如果从事运输必须有符合条例规定的船舶吨位,不能超过交通运输主管单位规定的范围.

2.5水路运营技术标准以及节能减排义务的变化

“旧水条”对船舶技术标准以及船型等硬性标准的规定难以适应当前船舶技术的发展和航运要求.因此,“新水条”进一步强化了水路运输安全的规定,为水路运输提供安全保障.针对水路运输从业人员,“新水条”作出明确规定,运输企业和船舶管理企业要有与经营范围和船舶规模相适应的海务、机务管理人员,运输企业还须有一定比例的高级船员.“新水条”规定,在实施新的船舶技术标准时,对不符合新标准但尚未达到规定报废船龄的在用船舶,通过资金补贴等措施,引导经营者进行更新、改造.在船舶规范方面,水路运输经营者有义务保证船舶适航,尤其不能超载运输,并应遵守有关危险货物运输的规定.“新水条”提出要维护市场公平竞争,加强水路运输安全管理和应对突发事件的保障工作.

我国内河运输中部分老旧船舶技术标准低,船型杂乱,不利于通过航道和可航水域的通航设施,从而降低了部分航道和水域的通行效率和使用能力.“十八大”提出创建生态文明的理念,使发展低碳、节能、环保技术成为当前我国各行业的重要目标.作为水运行业的法律规范性文件,“新水条”的颁布响应了这一国家政策.“新水条”第3条第2款明确规定水路运输行业有节能减排的法律义务,避免了边污染边治理的水运发展弊端,在绿色环保的基础上通过法律和科技等方面的支撑,进一步推动节能减排和低碳发展战略,建设低碳绿色交通体系.

3“新水条”实施初期面临的挑战

3.1“新水条”与“旧水条”的衔接度有待提升

“旧水条”自1987年适用至2012年,我国水路运输企业对其较为熟知,操作起来也较为熟练.而“新水条”刚刚开始适用,虽然在条例制定之时有到水网地区了解情况并听取个体运输户的意见,但很多船舶所有人对其依然感到十分陌生,需要时间重新认识学习.一方面,这是由于“新水条”颁布、“旧水条”废止的过渡期造成的；另一方面,也是由于相关机关没有将“新水条”的宣传普及工作做到位造成的.

“新水条”已经实施,各交通主管部门应加大力度加快引导航运企业对“新水条”的了解和掌握,推进“新水条”尽快有效实施.

3.2“新水条”对执法部门公正执法提出更高要求

在以往的经营实践中,航运企业经常遇到主管部门以强化管理为名义,以制度法规为工具,以处罚创收为目的,出现以罚代管的现象.“新水条”第5章“法律责任”仍存在一些“模糊地带”,处罚条款不够具体细化,可能给执法者提供权力寻租的空间.例如“处3万以上15万以下的罚款”等,当经营者受到处罚时必然希望是最低额度的罚款,而执法者往往拿最高额度来衡量,经营者要被处最低罚款,除了被正式罚款外还得付出“灰色代价”.以罚代管已成为政府执法的一大问题,为了达到罚款创收或权力寻租的目的,执法者扭曲法规、野蛮执法的现象屡见不鲜.

作为执法者的相关部门更应该按照“新水条”的规定及时转变管理模式.执法部门将“新水条”作为新形势下的执法依据,应当正确作为,防止出现由于不作为而产生的行业和社会问题.“新水条”建立的10项基本管理制度,健全了制度,增强了法规性,还要求政府主管部门以怎么写作企业为宗旨.

4结语

“新水条”的制定和实施是我国适应航运市场和经济发展的必然之举,其结构更科学、规则更明确、原则更合理,更加符合当今社会的法治理念和管理理念.“新水条”的颁布和实施是我国向制定水路运输法律迈出的重要一步,为日后我国制定水路运输法奠定了基础.