我国公益信托法律制度的完善

摘 要：本文从公益信托的概念和特征出发,首先对我国的立法现状进行了客观陈述,其次对我国公益信托制度存在的问题进行了一定的思考：鼓励性政策缺乏；公益信托的税收制度不健全；公益信托监管制度不完善.针对我国公益信托在法律上存在的问题,结合我国国情,借鉴外国先进经验,提出几点建议：在法律法规中增加鼓励性规定,鼓励公益信托的进一步发展；对于税收政策进行完善,减少公益信托的税负；完善公益信托的监管机制,避免多头监管,创造公益信托良好的发展环境.

关 键 词：公益信托；鼓励性政策；税收制度；监管环境

2011年公益信托法颁布后,2004年云南国际信托投资公司发行了“爱心成就未来——稳健收益型”信托计划,这个行动实际上已经与公益信托非常接近了,但是还不是真正意义上的公益信托.我国第一个真正意义上的公益信托于2008年6月26日启动,即“西安信托5·12抗震救灾公益信托计划”.此次公益信托计划的目的是重建陕西受灾地区的中小学.为了规范整个信托计划的实施,当天签署的《西安信托5.12抗震救灾公益信托计划定向捐赠协议》中明确了捐赠资金的来源及金额、重建或新建学校的确定与确认流程、项目实施与资金拨付、项目的建设管理与监督、项目的竣工验收、协议期限等条件.①该信托经过三年的期限,2011年已经成功落下帷幕.此次公益信托的委托人为四家企业法人机构,深圳市淳大投资有限公司、西安信托、上海证大投资管理有限公司、深圳市斯科泰技术有限公司分别捐款320万元、200万元、370万元、110万元,共计1000万元.这是一支从目的到运行都完全符合公益信托要件的信托计划.其后,河南百瑞信托也推出了一支资金规模为259万元,期限为10年的公益信托,这支信托的目的是为援助四川灾区或贫困地区的教育.②由上述案例可以看出,公益信托已经在我国开始出现出现并逐渐发展,但是公益信托法律制度的不健全严重影响了公益信托的长足发展.

一、公益信托的概念与特征

古老的英王国的“用益制（Use）”被普遍认为是我们现代意义上信托制度的起源,当时的英国法律不允许修道士有不动产的产权,但是如果修道士和教会没有不动产对于教会的发展又是不利的,所以就通过他人持有不动产来供教会使用的一项制度.人们通过各种各样的方式向教会表达自己的诚意,进行无偿的购置物品或者给予教会某些交易的收益,所以英国并没有就当是的公益信托给出明确的定义.但是依然可以用描述性的语言、列举的方式对公益信托的范围加以界定,严格意义上的公益信托是指完全以实现公益事业为目的的并以全社会或部分社会公众为受益人的信托.学术界目前较为普遍的定义为：信托是一项衡平法义务,约束一个人（称为受托人）为了一些人（称为受益人,受托人可能是其中之一）的利益处理他所控制的财产（称为信托财产）,任何一位受益人都可以强制实施这项义务；或者为了一个慈善目的,总检察长可以强制实施这个目的；或者为了法律已经承认的其他目的,尽管这些目的不可以强制实施.③

1984年10月在荷兰海牙召开的第15届海牙国际私法会议,通过了《关于信托的法律适用与承认公约》.该公约对信托进行了模糊的定义：“当财产为受益人的利益或为特定目的而置于受托人控制之下时,信托是指委托人设定的在其生前或死后发生效力的法律关系.”我国台湾地区《信托法》第六十九条规定：“称公益信托者,谓以慈善、文化、学术、技艺、宗教、祭祖或其他公共利益为目的之信托.”日本和韩国也度采取了相同的方式对公益信托予以规定.④日本《信托法》第66条规定：“以祭祀、宗教、慈善事业、学术、技艺和其他公益为目的的信托,应作为公益信托.”我国的《中华人民共和国信托法》第66条对公益信托的界定,具体包括救助老幼病残,灾难中的民众,公共事业的发展等七项.⑤

公益信托的一般特征：（1）绝对的公益性.这一点从公益信托的文义上即可知道.信托中如果存在多个目的,那么需要目的都必须具有公益性才能叫做公益信托.而这一公益的目的必须是得到法律确认的,也就是必须在法律规定的框架内进行信托业务的运行.公共利益是一个非常模糊的概念,其范围可大可小,但是对于公益信托的公益性来说,其信托受益人需要是固定的.这种固定的含义并不是固定在某些人身上,而是固定有一个范围,凡是在这一范围内的人都可以受益.公益性也意味着信托的管理不能使非公益范围内的其他人受益,但是合理的管理费用除外.（2）财产性.公益信托是以委托人向受托人转移财产权为前提的.此处所说的财产权应该是独立的,也就是法律上所规定的积极财产权.信托转移的财产权必须是能够为公益的收益人兑换成金钱的财产权.这是信托制度与写作技巧行为制度、行纪行为制度、委托行为制度、保管行为制度等财产管理制度最不同的地方.

二、我国公益信托的立法现状

有关公益信托,中国的法律出台的与西方相比比较晚,梳理我国和公益信托有关的法律,主要就是2001年4月28日第九届全国人大常委会第21次会议通过的《中华人民共和国》信托法.这部法律对于公益信托的设立许可及监管、公益信托的监察制度、公益信托的存续与终止等方面作了相关的规定.根据《信托法》六十二条规定,公益信托的受托人是需要公益事业的管理机构批准的,如果没有管理机构的批准,或者超出管理机构批准的范围,就都是非法的.这一条款明确了各相关公益事业的管理机构为我国公益信托的监管机构.其次明确了我国公益信托的设立采取许可主义,即只要未经相关公益事业管理机构的批准,一个公益信托项目就不可能被有关机关认可,也不能从事相关的业务.此外也规定了信托监察人的设置及其职责以及受托人的相应义务.根据《信托法》第六十三条规定,公益信托一定要用于公益的用途,不能作其他用途,更不能作为私人的收益.这一条款,则保证了公益信托的公益性.另外,我国在《社会团体登记条例》、《基金会管理条例》、《社会公益事业捐赠法》等相关法律法规中也涉及到了一些有关公益事业监管方面的内容.⑥三、公益信托的在中国的制度缺陷

上述法律法规虽然对公益信托的发展起到了一定的规范作用,但是其缺陷还是比较明显的.

（一）鼓励性政策缺乏.我国的法律中,仅规定了国家鼓励发展公益信托,对于国家怎么鼓励公益信托的发展,采取什么政策、制度和配套措施鼓励公益信托的发展,却没有任何法律制度明确,也没有具体的配套制度.而公益事业管理机关对于公益信托的不批准,不支持,政府有关部门、人员应当承担什么责任、须受什么制裁等,都没有制度明确.对于任何一种新生事务的发展,鼓励性政策都是非常重要的.因为鼓励性政策意味着国家对于这项事务发展的引导和肯定,这样的政策容易让民众感觉到政策是稳定的,不会出现像民间金融那样因为省政府的换届就由合法变成非法,甚至被剥生命的情况.没有鼓励性政策,还意味着公益事业管理机关的工作人员不会再鼓励公益信托上有所作为,他们已经习惯了传统的公益事业经营模式,对于公益信托缺乏基本的了解,有些机关和官员甚至认为公益信托是非法行为,或者虽然对公益信托一知半解,但惧怕风险,也不愿意承担责任,既不同意作为主管机关,也不愿意作为信托监察人.于是,对于信托公司提出的公益信托申请和方案均一概拒之门外.

（二）公益信托的税收制度不健全.税收对于信托这一盈利性项目的发展有着非常大的影响.在信托税制中,重复征税的现象就比较严重.根据我国《物权法》规定,我国的所有权结构是一个实际存在的物品上只能存在一个所有权,这与信托的双重所有权结构是有矛盾的.信托是典型的“第三方管理”行为,信托财产转让和收益分配环节要比一般经济业务多,而现行税制未考虑所有权的二元化问题,重复征税也就成为必然：一是信托设立时就信托财产向受托人转移所产生的纳税义务与信托财产向受益人真实转移所形成的纳税义务相重复；二是信托存续期间信托收益所产生的所得税与信托收益分配时所产生的所得税相重复.⑦一次征税应当针对一次收益行为,但是在信托财产转移的过程中,虽然收益也只发生了一次,但是根据现行的税法却进行了两次征收.公益信托是公益事业的一部分,但是在受益人（通常是经济非常的群体）却无法得到税收方面的优惠.《个人所得税法》中有关于救济金无需缴纳个人所得税的规定,对于公益信托的收益人来说,实际上,信托收益就是救济性质的,但是不属于救济金的范畴,作为信托利息,需要交税.这一点并不符合公益信托设立的目的,因为本身公益信托就是公益性的,没有提供私人收益的意思,却被当成私人收益征税.

（三）公益信托监管制度不完善.公益信托的兼顾机构是不统一的,根据我国《信托法》规定,公益事业的管理机构是我国公益信托的监管机关.公益事业的管理机构具体指哪个部门并没有明确规定,那就意味着凡是对于公益事务有管理权限的组织都有公益信托有监管权,也就是登记机关和业务主管机关,而在公益信托正式开展业务时,中国人民银行和证监会都对一定的环节有监管权.这样就容易出现下面两种情况：在监管对于其自身有利时,出现多头监管的情况,使公益信托的发展受到限制；在监管公益信托容易出现麻烦时,各个机构都不闻不问,造成机关缺失.这样没有设立专门的公益信托的监管机构,监管机构混乱而不统一.

我国法律没有对公益信托的相关人员违法（包括违反法律和违规）做出具体的处罚措施及责任承担的规定.这就可能导致在监管部门进行了合理监管发现问题后,却找不到责任人,或者无法处罚,这样就使监管本身失去了意义.

四、对于公益信托法律制度的建议

（一）增加鼓励性规定.采取什么样的鼓励性政策要根据公益信托的发展情况来确定.在鼓励性规写作定的初期,可以先出台一些规章（位阶较低的法律）,在部门地区进行试点,根据试点的情况,及时调整鼓励性政策的内容.在时机比较成熟时,再列入全国人大或其常委会的议程.加大对于公益信托的宣传,这一点除了可以要求公益组织承担一部分工作,政府相关部门也应该承担一定的责任.扩大宣传可以加强人们对于公益信托的认识,为公益组织募集更多的捐款,肯定公益信托对于社会发展的积极作用.

（二）健全公益信托税收方面的政策.在英国,公益信托的经营所得收入一般情况下都会免征公司所得税和个人所得税；公益信托牵涉的土地继承税减半征收；公益信托出卖捐赠物免缴增值税；单位或个人向公益组织捐出的财物免征继承税；公益信托设立之后,信托财产所产生的收益,不论什么来源,只要运用于公益目的,全额免征任何税费.⑧我国的《信托法》中其实也有明确的规定,就是信托收益可以享受税收优惠,但是由于只是原则的规定,没有办法执行.我国应该结合我国国情,制定出具体的税收优惠政策,首先应该为公益信托特别出台规章法律避免双重税收情况的出现,这也是对税法一次收益一次税收原则的支持.其次对于公益信托的收益人应该免除税收.公益信托的收益人本身就是经济水平很低的社会群体或个人,公益信托的目的正是帮助他们更好的发展或者生活,从他们公益信托的收益中征收税款是违背公益信托设立的公益目的的.也不利于公益信托的发展.最后,对于公益信托牵扯到的土地或遗产的税收,也应该予以减免或者减收,鼓励公益信托的健康发展.

（三）完善公益信托的监督机制.各个国家对于公益信托的监管机构的规定是不同的,美国由各州的检察长进行监管,英国由专门的慈善委员会进行监督,他们都享有诉权,有权代表国家的利益提起强制公益信托的诉讼的权力.对于我国而言,为了避免出现多头监管或者监管缺失的情况,法律也应该对于公益信托的监管机关进行明确规定.首先可以建立公益信托监察人制度,借鉴公司法的相关规定,可以明确公益信托监察人的设立标准和范围：1、公益信托监察人应该是无利益相关的第三人,不仅应该与收益人没有利益关系,与受托人也需要没有利益关系.因为利益冲突必然影响公益信托监察人的独立性,容易使公益信托失去公益的目的.2、公益信托监察人应该在法律和财务上都具备一定的专业知识.公益信托是与我国经济与金融紧密相关的,所以金融类的专业知识是必备的,否则无法发现资金在运行过程中出现的各种问题.而出现的问题是否违法,还是违规,就和监察人的法律水平密切相关了.3、公益信托监察人应该没有因为经济问题受过刑事或者行政方面的处罚,也就是要保证公益信托监察人的道德水平良好,信用良好.其次,完善公益信托的信息公开制度.阳关是最好的防腐剂,公益信托相关信息的公开,将加强公众和媒体对于公益信托运行的监督.也将促进公益信托的管理人更加规范对公益信托资金进行管理.

中国经济的高速发展,为公益事业基金发展增加了来源和渠道.随着中国经济体制改革的进一步深入,科技与教育体制、政治体制以及政府的机构改革必然为公益信托的发展带来新的契机.公益信托的发展环境也必将得到不断改善.（作者单位：中国政法大学）

注解：

①中国证券网,http：//.stock./tzlc_new/2008-06/27/content_3452071.

②百瑞信托有限责任公司,http：//.brxt./showproduct.phpid等于2742&fid等于29

③何宝玉,英国信托法原理与判例,北京：法律出版社,2001年版,第3页

④沈达明著,衡平法初论,北京：对外经济贸易大学出版社,1997年版,第87页

⑤信托法的七项范围界定：（1）救济贫困（2）救助灾民（3）扶助残疾人（4）发展教育、科技、文化、艺术、体育事业（5）发展医疗卫生事业（6）发展环境保护事业、保护生态环境（7）发展其他社会公益事业.

⑥王明月,我国公益信托监管法律制度研究,中国海洋大学硕士学位论文,指导教师：刘华义,2012年6月

⑦马晓雨,我国公益信托发展受阻的法律分析,上海交通大学,上海：上海交通大学,2007年,20页

⑧熊培琳,英国近现代公益制度研究,安徽大学,硕士学位论文,指导教师：高尚副教授,2011年4月