高校招生工作廉政风险防控

【摘 要】研究高校招生工作廉政风险防控有着积极的现实意义；研究是按照招生权的正当性、风险因素、风险点、责任主体、风险防控措施的内在联系进行；招生工作廉政风险及其防控,就是招生权滥用的风险及其防控；招生权滥用,包括招生计划制定权、招生计划执行处置权、招生政策执行处置权滥用和招生工作直接违规；招生工作廉政风险防控措施,包括思想防控、组织（体制）防控、制度（机制）防空、技术防控.每一种防控措施,内容丰富,形式多样,情况各异,需要深入分析研究.

【关 键 词】高校招生工作廉政风险防控研究

1.研究高校招生工作廉政风险防控的意义

高校招生是一项年度常规工作,自从1977年恢复高考以来,每年都重复进行.因为高考招生具有趋利性、选拔性、竞争性；因为高校招生是一种公权运用,由此,必然产生公权滥用,招生腐败和维护公平公正,廉洁招生的矛盾.前者毁掉教育公平、教育秩序和教育可持续发展,甚至毁掉社会公平、社会秩序和社会可持续发展,最终导致亡党亡国.后者则相反.研究高校招生工作廉政风险防控,就是研究防控前者,匡扶后者,所以,具有积极的和重要的现实意义.

2.高校招生工作廉政风险分析

廉政就是不以权谋私,正当使用权力.腐败就是滥用权力,谋取私利.所以,权力不一定产生腐败,但是,腐败一定来自权力.高校招生工作廉政风险分析,就是分析高校招生工作权滥用的可能性,它是高校招生工作廉政风险防控的基础.

高校招生工作权,包括招生计划制定权和招生计划执行权.下面就从招生工作权的正当性、滥用风险、风险点、责任主体四个方面进行分析.

2.1招生计划制定廉政风险分析

2.1.1招生计划制定权的正当性

招生计划制定廉政风险有两个关键因素.第一、招生计划制定权的正当性；第二、招生计划制定权是否存在滥用的可能性.高校按照国家规定,根据社会需求和自身条件制定招生计划,是教育管理部门赋予高校的权力,也是学校有序开展招生工作的基本要求,它不仅具有必要性,也具有正当性.

2.1.2招生计划制定权滥用的风险

招生计划制定权由学校领导掌握,学校领导应该正当行使.但是,受到追求利益,包括追求额外利益的影响,学校领导有可能违背国家规定,超出自身条件,制定超量招生计划,造成招生计划制定权的滥用.

招生计划制定权滥用,除了学校领导自身的原因外,也有政策环境的因素.比如,为了适应国民经济快速发展的需要,1999年至2010年国家出台了一系列大力发展高等教育的政策,但是,一些地方和高校,并不理解为加大高等教育投入,实现高等教育外延和内涵协调发展,而是片面理解为扩大招生规模,实现高等教育毛入学率的提高.其实,扩大招生规模与扩大办学规模是两个有着明显区别的概念.前者没有将办学的其它要素与招生有机地联系起来,单独或片面地强调扩大招生,有着滥用招生计划制定权的嫌疑.而后者,却是将办学的其它要素与扩大招生有机地联系起来,强调办学其它要素与招生共同增加的有机联系,是招生计划制定权的正确使用.2010年3月颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》、2011年4月24日总书记在清华大学百年校庆大会上的讲话、2012年3月颁布的《教育部关于全面提高高等教育质量的若干意见》（教高[2012]4号）,明确提出高等教育要走内涵发展的道路,由此改变了招生计划制定的政策环境.但是,时至今日,具体到一些地方和高校,还没有完全改变制定超量招生计划的倾向,招生计划制定权滥用的风险依然存在.

招生计划制定权滥用,会给学校或学校领导带来眼前利益,但是,其后果是办学条件承载不了招生人数,满足不了办学需要,办学质量下降,损害学生利益和学校长远利益,造成学校和社会问题.

2.1.3招生计划制定权滥用的风险点

招生计划制定的过程,就是学校行使招生计划制定权的过程.因为招生计划制定权与学校利益或学校领导个人利益（政绩）交织在一起,如果学校领导没有正确的世界观、人生观、价值观、发展观；没有全局意识、大局意识、长远观点,只从局部、学校、个人和眼前利益考虑,就有可能制定出超承载力的招生计划,发生招生计划制定权的滥用.可见,招生计划制定权滥用的风险点就是招生计划制定本身,焦点人员就是学校领导,特别是主要领导.

2.1.4招生计划制定权滥用的责任主体

权力与责任是对等的.谁拥有权力,谁就负有责任；谁拥有的权力最大,谁的责任就最大.学校领导拥有招生计划制定权,就负有责任,就是责任主体.其中,主要领导的权力最大,其责任就最大,就是主要责任者.当然,教育管理部门也有招生计划的审批权力,也负有监管责任.

1999至2010年是我国一些高校滥用招生计划制定权,制定超量招生计划现象比较严重的时期.期间,许多高校的师生比,生均教育教学场地场所、教学设备价值和图书资料比等,远没有达到教育部的要求.为此,教育部也进行了治理整顿,其中包括用黄牌整治了一些盲目扩大招生的高校.

2.2招生计划执行廉政风险分析

招生计划执行廉政风险表现为招生计划处置权滥用和招生政策处置权滥用.

2.2.1招生计划处置权滥用风险分析

（1）招生计划处置权的正当性

一所高校的招生计划,面对全国全省不同地区、不同生源,及其不同情况的变化,需要做各种不同的适应处置,其必要性不言而喻.因此,教育管理部门赋予高校调整、调剂、追加招生计划,使用“机动指标”的处置权是具有正当性的.

（2）招生计划处置权滥用的风险

权力与利益存在交换关系,是发生招生计划处置权滥用的客观依据.因为调整、调剂、追加招生计划和使用“机动名额”,会影响学校和不同个体的利益,使招生计划处置权与利益交换有了机会和条件,也就是招生计划处置权滥用有了可能性.借此机会和条件,一方面：学校可以获得额外利益；学校领导可以为亲朋好友和关系户的考生打开录取的方便之门；甚至有关招生人员由此可以直接受贿索贿,进行钱权交易.另一方面：考生可以通过用关系、走关系、找关系、写关系,实现权力与利益的交换,获得本不应该属于自己的录取机会.等等.这里需要说明,权力与利益的交换并不是权力拥有者出卖权力,而是权力拥有者通过行使权力使利益交换者获得好处,这个“好处”是权力行使的产品.比如权力拥有者行使招生机动指标处置权,使利益交换者获得招生机动指标,达到按正常情况实现不了的被录取的目的.

（3）招生计划处置权滥用的风险点

招生计划的调整、调剂、追加,以及“机动名额”的使用,本身就是风险点.它们之所以成为风险点,是因为它们是权力与利益的交换点.在交换点上,权力可以置换利益；利益可以换取权力提供的方便（产品）.风险点上的风险人员,就是掌握招生计划调整、调剂、追加权力和“机动名额”使用权力的人员.

（4）招生计划处置权滥用的责任主体

招生计划处置权滥用的责任主体与招生计划制定权滥用的责任主体大致相同,也是学校领导,其中主要责任者也是主要领导,因为招生计划处置权主要由他们掌握.不同的是,由于招生计划处置权有可能由学校领导延伸到处室院系领导,所以责任主体也有可能由学校领导延伸到处室院系领导,责任主体也有可能增加.但是,可能与否,要看每所学校的集权和放权程度.同时,由于招生计划处置权不可能延伸到基层招生工作人员,所以,招生计划处置权滥用的责任主体,起码是学校中层以上领导干部.

2.2.2招生政策处置权滥用风险分析

（1）招生政策处置权的正当性

高等教育的改革与发展,需要适应经济社会的改革与发展.同样,招生政策的制定,也要适应高等教育的改革与发展.根据全国各地各民族经济社会发展的情况；根据全国各行各业各岗位的特点；根据全国各地教育,各种各类高校、专业和生源的不同情况,教育管理部门制定了一系列招生政策.其中包括招生计划调整、调剂、追加,按比例调阅考生档案,补录（高职）,以及各种加分录取和降分录取等等的一般招生政策；也包括自主选拔考生,接受保送生、艺术特长生、高水平运动员,开展艺术类专业、体育类专业招生,进行空军飞行员、小语种学生、国防生、免费师范生、军校学员、民族预科生招生等等的特殊招生政策.

教育管理部门要求高校在招生过程中执行招生政策.招生政策一般含有自由裁量权.高校执行招生政策,就意味着拥有招生自由裁量权.我们把高校拥有的招生自由裁量权称为招生政策处置权.可见,高校拥有招生政策处置权是具有正当性的.

（2）招生政策处置权滥用的风险

招生政策处置权含有选择权.选择会影响学校和不同个体的利益,从而为招生政策处置权与利益交换,即为招生政策处置权滥用提供了机会和条件,产生了招生腐败的风险.

招生政策处置权滥用及其与利益交换的情形,与招生计划处置权滥用及其与利益交换的情形相近,可以参看前面,不做赘述.

（3）招生政策处置权滥用的风险点

招生政策处置权滥用的风险点,就在具体的关键的招生工作环节.

比如,一般招生政策的1：1.2的调阅考生档案政策的廉政风险点,就在具体招生工作人员的录取操作上.在无干扰的正常条件下,招生工作人员按照从高分到低分择优录取的原则,操作录取考生；在有干扰的不正常的情况下,招生工作人员可以在20%的空间里,违反从高分到低分择优录取的原则,操作录取考生.尽管招生政策规定学校对不录取的20%的考生要做出原因说明,但是,在信息不对称、不完全公开透明的情况下,这种程式化的说明意义并不大.在20%的空间里,招生政策处置权滥用的风险有多大,取决于相关招生工作人员的社会关系的广度和深度.相关招生工作人员包括学校领导、部门院系领导、具体招生工作人员.他们与社会各行各业的人结成广泛的社会关系网.在这张社会关系网上,必然存在用关系、走关系、找关系、写关系,以获取招生便利的风险,使操作录取工作成为不廉洁招生的风险点.

又比如,特殊招生政策的艺术类专业招生政策的风险点,就在专业考试考官的考评上.首先,艺术类专业考试与一般匿名,考生与考官隔断见面、不认识的答卷式考试不一样,考官与考生直面,可以相识相认.这样,就为用关系、走关系、找关系、写关系提供了机会和条件.其次,艺术类专业考试评定的自由裁量权更大,存在仁者见仁,智者见智的差异,不易对考官的考评做出价值判断.再次,在以少数考官,甚至以个别考官的主观判断为依据,决定考试成绩,甚至决定考试录取的条件下,有关系、用关系、走关系、找关系、写关系,滥用自由裁量权的风险更大.2013年暨南大学教师实名,“质疑考生艺考分数遭篡改”便是一个典型的案例（新华网,2013年6月6日）.

由于招生政策处置权滥用的风险点是在具体的关键的招生工作环节,所以,招生政策处置权滥用的风险面和风险点更广、更多,防控的难度更大.

（4）招生政策处置权滥用的责任主体

招生政策处置权滥用风险和风险点的特点,决定招生政策处置权滥用的责任主体不仅是学校与中层领导班子、主要领导、分管领导,而且开始延伸到基层和一线招考人员.基层和一线招考人员开始成为责任主体.

2.3招生工作直接违规风险分析

2.3.1招生工作直接违规

招生工作直接违规与招生计划制定权滥用、招生计划处置权滥用、招生政策处置权滥用的最大区别在于,后者有正当性做幌子,前者没有,就是直接违反招生规定.比如《教育部关于高等学校招生工作实施阳光工程的通知》（教学[2005]4号）关于要严格执行招生工作“六不准”的行为；又比如《教育部关于做好2012年全国普通高等学校招生录取工作的通知》（教学〔2012〕7号）关于“十严禁”的行为.

2.3.2招生工作直接违规的风险因素

追求非法利益,是产生招生工作直接违规风险的根本原因.非法利益大于招生工作直接违规的成本,是招生工作直接违规风险存在的前提.招生工作直接违规风险的大小,与其成本的大小成反比；与其获得非法利益的大小成正比.招生工作直接违规成本与利益的大小受众多因素影响.比如,受招生工作直接违规界定的清晰度、对招生腐败的容忍度的影响；受有效监督、惩罚力度的影响,等等.招生工作直接违规的风险因素是变化的,因此,招生工作直接违规现象的轻重程度也是变化的.比如,恢复高考招生以来,招生工作直接违规的风险因素与制约因素,经历了从少到多,从简单到复杂的变化.由此,招生工作直接违规现象也经历了由少到多,由简单到复杂的变化.目前招生工作直接违规风险因素与制约因素处在暗明增加对峙状态,谁强谁弱,直接违规现象是多是少,都可能在瞬间发生变化.所以招生工作直接违规风险依然不可轻视.2.3.3招生工作直接违规的风险点

根据教育部《关于做好2012年全国普通高等学校招生录取工作的通知》（教学〔2012〕7号）,及其他方面的分析,招生工作直接违规风险点主要有：

（1）学校参加各类相似度检测机构组织且未经省级高校招生委员会批准的招生现场咨询活动,甚至做虚检测宣传.

（2）学校开展恶性生源竞争或通过虚检测宣传诱导考生填报志愿,甚至窃取考生,篡改考生志愿,欺骗考生入学.

（3）学校无计划录取或超出省级招办核准的录取考生名册范围违规发放录取通知书,做所谓“先上车后补票”的违规行为.

（4）学校避开省级招办,通过相似度检测机构或中学教师等自行组织生源,录取考生.

（5）学校未经教育管理部门批准以各种名义招收各种所谓“委培生”、“自费生”和“跟班生”.

（6）学校降低录取标准指名录取考生,其中包括使用“机动指标”指名录取考生.

（7）学校在录取工作结束前以各种方式向考生违规承诺录取或签订“预录取协议”或以“新生高额奖学金”、“入校后重新选择专业”等承诺吸引生源.

（8）违反规程寄发录取通知书,为冒名顶替上学提供机会.

（9）招生工作中以各种理由向考生及家长收取与招生录取挂钩的费用.

（10）招生工作中索取或接受考生及家长的、有价证券.

以上情况同时说明,招生工作直接违规风险点带有基层、具体、直接、面广、点多、校内外结合、风险程度高的特点.

2.3.4招生工作直接违规的责任主体

具有招生工作权,参与了招生工作的人员,都有可能成为招生工作直接违规的责任主体,只是他们扮演的角色不同,而负的责任不同而已.

招生工作权包括决策权、管理权、执行权,其中决策权起主导作用.按照权力与责任对称的原则,使用决策权的人就要负主要责任,其余人员按使用权力的性质负相应的责任.

在招生工作中,选择也是一种决策和决策权的使用.而每一项具体招生工作都需要选择,要么选择合规；要么选择违规,二者必居其一.也就是说,参与招生工作的部门和人员,都有可能选择违规,都有可能成为招生工作违规的主要责任者.至于谁是主要责任者,要看在那一具体事项上,是谁选择了违规?是谁做了决策?明确了,也就明确了谁是主要责任者.但是,不管谁是主要责任者,在学校、处室、院系范围内发生招生违规现象,学校、处室、院系都要负管理责任.

招生工作直接违规风险点的特点,说明招生工作直接违规的责任主体和负主要责任者增多,并且层面和人员已经延伸到基层和一线招生工作人员.

3.高校招生工作廉政风险防控

首先,不管是招生计划制定权、招生计划处置权、招生政策处置权的滥用,还是招生工作直接违规的风险防控,其防控主体都是学校.当然,防控责任可以层层分解,防控主体也可以细化.

其次,学校招生工作廉政风险防控是一项长期的系统的工程,必须坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防的方针；必须采取思想防控、体制（组织）防控、机制（制度）防控、技术防控相结合的整体防控.

3.1思想防控

思想是行动的指南.良好的思想是做好招生工作廉政风险防控的根本保证.良好的思想包括良好的道德意识、政治意识、法制意识和责任意识.

良好的道德意识,就是个人以正确的世界观、人生观和价值观来对待招生工作,做到“权为民所用,情为民所系”,遵守职业道德,遵循择优录取的原则,做到公平公正公开招生,不以权谋私.

良好的政治意识.廉洁招生虽然仅是学校一方面的工作,但是,由此及彼,由小到大,它会和学校清廉,政府清政,社会清明,乃至党国兴衰存亡联系起来.我们要树立起千里之堤毁于蚁穴的忧患意识、危机意识,以强烈的政治意识来对待廉洁招生.

良好的法制意识,就是将“有法可依,有法必依,违法必究,执法必严”的法制意识应用到招生工作,制定、遵守、执行招生规章制度.作为招生工作的管理部门,要有制定和执行招生工作规章制度的意识；作为招生工作人员,要有敬畏和遵守招生工作规章制度的意识.这样才能在法纪上自觉防控招生廉政风险.

良好的责任意识,就是招生工作管理部门及其工作人员,要有在其位,谋其政,做好本职工作的意识.招生部门及其工作人员的本职工作,就是按照部门和岗位职责和规章制度的要求,做到公平公正公开择优录取考生,全面完成招生工作任务.只有加强责任意识,认真落实责任制,包括落实廉政责任制,才能有效防控招生廉政风险.

教育是思想防控的重要方式.从思想防控总的内容看,教育包括道德意识、政治意识、法制意识和责任意识教育；从教育形式看,教育包括自我教育和组织教育；从特定的教育内容看,教育包括通识教育和招生工作专项教育.通过这些教育,使招生工作人员树立起以廉为荣,以贪为耻的良好思想意识,做到公平、公正、公开、廉洁招生,实现思想防控的目的.

3.2体制（组织）防控

招生工作廉政风险防控必须是组织行为而非个人行为.

体制防控又称组织防控,就是通过建立健全组织机构,设置工作岗位,为招生工作廉政风险防控提供组织保证和工作载体.

组织机构包括上下级多层组织机构和同级多部门机构.在部门机构中设置有领导岗位和普通工作岗位.它们的有机联系构成组织体系,形成领导与工作体制.

招生工作廉政风险防控体制从属于学校廉政风险防控体制,它的建立健全是从学校廉政风险防控体制建立健全中延伸出来.

第一、根据《中国章程》,高校建立党委、纪委、纪检监察室.

第二、根据《中华人民共和国高等教育法》,高校实行党委领导下的校长负责制.

第三、根据《纪委教育部监察部关于加强高等学校建设的意见》（教监【2008】15号）,建立“党委统一领导,党政齐抓共管,纪委组织协调,部门各负其责,依靠群众的支持和参与”的高校建设的领导体制和工作机制.第四、在建立健全学校廉政风险防控组织体系的基础上,根据《教育部2000年普通高等学校招生工作规定》（教学[2000]6号）,成立由校长和有关部门负责人组成的招生工作领导机构,设立招生办公室,负责本校招生工作.根据《教育部关于普通高等学校招生监察工作的暂行规定》（教监[2000]1号）,成立由主管纪检监察工作的学校领导和有关部门负责人组成的招生监察办公室,负责学校的招生监察工作.这样,就形成校长、招生工作领导小组,招生办公室的招生工作行政组织体系和学校党委、纪委、纪检监察室、招生监察办公室的招生工作廉政风险防控组织体系,从而为招生工作廉政风险防控提供组织保证.

针对招生工作廉政风险防控组织体系,我们考察一些学校,发现招生工作行政组织体系是建立健全的,廉政风险防控组织体系也是大体建立的,但是招生工作监察办公室有的学校不一定设立,或者仅作为一个临时机构、挂名机构寄挂在纪检监察室,并不开展工作.同时,廉政风险防控组织体系也存在岗位设置和人员配备少,非专业化的情况.这些情况显示,一些学校招生工作廉政风险防控组织体系头重脚轻,防控承载力弱.表现在工作上,存在说的多,做的少；雷声大,雨点小；以及走过场的现象.

3.3机制（制度）防控

制度和体制机制的制定和建立是互为前提的.

制度,就是由相关部门制定的,是组织体系部门之间和岗位之间的关系、及其工作职责和行为准则的规定.

机制,就是制度制定和制度执行的统一.

机制防控,就是在组织体系建立的基础上,通过制写作度,形成工作机制；通过制度执行,使工作机制运行起来,发挥组织体系的功能作用,达到风险防控的目的.

下面对招生工作廉政风险机制防控进行分析.

3.3.1制度制定

从现状分析看,与招生工作廉政风险防控有关联的,有党国务院、教育部、省区教育厅和学校四个层面制定的制度.

第一、党国务院制定的相关制度

改革开放以来,党国务院制定了一系列与党风廉政建设相关的制度.比如《中国章程》（2012年11月14日修订通过）、《中国纪律处分条例》（中发【2003】18号）、《、国务院关于实行党风廉政建设责任制的规定》（中发【2010】19号）、《中国党员领导干部廉洁从政若干准则》（中发【2010】3号）、《中华人民共和国行政监察法实施条例》（2004年9月27日中华人民共和国国务院令地419号）等等,它们都是招生工作廉政制度的最高上位制度,都是招生工作廉政制度体系的重要组成部分,都是要遵守执行的.

第二、教育部制定的与招生相关的制度和条例

这里,另外值得一提的是,2012年8月31日中华人民共和国人力资源和社会保障部、监察部联合颁布的第18号令《事业单位工作人员处分暂行规定》.因为它涉及包括高校教职员工在内的事业单位工作人员违规惩处问题,与招生工作廉政风险防控制度密切相关.

现在主要分析教育部制定的有关招生工作的制度.

从1977年恢复高考招生以来,教育部与时俱进,制定了一系列高考招生工作制度,形成了相对完整的制度体系,其中起着重要作用的有：

（1）2000年6月13日颁布的《教育部关于普通高等学校招生监察工作的暂行规定》（以下简称《暂行规定》,文号：教监[2000]1号）,要求省、自治区、直辖市和普通高等学校招生监察机构根据《暂行规定》制定具体实施细则,认真贯彻执行.《暂行规定》对招生监察的原则、工作机制、职责权限、监察事项、制度和要求作了明确规定,为确保普通高校招生考试制度的改革和招生录取工作的顺利进行,进一步健全和完善招生监督制约机制,维护高校招生公平公正公开,防控高校招生廉政风险做了基础性工作.

（2）2005年3月15日教育部印发《关于实行高等学校招生工作责任制及责任追究暂行办法（教监[2005]4号）》（以下简称《暂行办法》）.《暂行办法》明确高校招生廉政工作实行责任制,并且具体规定了各级教育行政部门、高校及其各级相关部门和人员的责任、责任追究的内容和方式,使高校招生工作廉政建设有了可操作性的责任体系.

（3）2008年下发的《纪委教育部监察部关于加强高等学校建设的意见（教监〔2008〕15号）》（以下简称《意见》）将高校招生工作的廉政风险防控作为第16款纳入高校建设的范畴,而《意见》对高校建设的指导思想、方针要求、领导体制、工作机制、工作方式、工作内容作了规定,使高校招生工作的廉政风险防控有了思想、体制、机制、制度、等重要保障.

（4）2005年3月4日颁布的《教育部关于高等学校招生工作实施阳光工程的通知》（2005教学[2005]4号）,提出招生政策公开、高校招生资格及有关考生资格公开、招生计划公开、录取信息公开、考生咨询及申诉渠道公开、重大违规事件及处理结果公开的“六公开”；和在招生工作中,不准违反国家有关招生规定,不准徇私舞弊、弄虚作检测,不准采取任何方式影响、干扰招生工作正常秩序,不准协助、参与任何相似度检测机构或个人组织的非法招生活动,不准索取或接受考生及家长的、有价证券,不准以任何理由向考生及家长收取与招生录取挂钩的任何费用的“六不准”.要求高校招生工作实行阳光工程.

（5）2011年7月6日颁发的《教育部关于深入实施高校招生阳光工程的意见》（教学[2011]9号）,要求进一步完善高校招生信息公开制度.进一步扩大信息公开范围,规范信息公开内容；进一步创新信息公开形式,拓展信息公开渠道；进一步强化社会监督,增强信息公开实效.

（6）2012年6月28日教育部印发《关于做好2012年全国普通高等学校招生录取工作的通知》（教学〔2012〕7号）,要求各省级教育行政部门、招办和高等学校的招生工作人员在严格遵守高校招生阳光工程“六不准”工作纪律的同时,严格执行“十严禁”,即严禁省级招办在政策之外降低标准向有关高等学校指名投放考生档案；严禁省级招办对已录取考生违规变更录取学校；严禁高等学校利用调整计划等降低标准指名录取考生；严禁高等学校在任何时间以任何理由向考生或家长收取与录取挂钩的任何费用；严禁高等学校参加各类相似度检测机构组织且未经省级高校招生委员会批准的招生现场咨询活动；严禁高等学校在录取工作结束前以各种方式向考生违规承诺录取或签订“预录取协议”或以“新生高额奖学金”、“入校后重新选择专业”等承诺吸引生源；严禁高等学校开展恶性生源竞争或通过虚检测宣传诱导考生填报志愿甚至欺骗考生入学；严禁高等学校无计划录取或超出省级招办核准的录取考生名册范围违规发放录取通知书；严禁高等学校避开省级招办通过相似度检测机构或中学教师等自行组织生源录取考生；严禁军事院校未经教育部批准以各种名义招收所谓“地方委培生”或“自费生”.“阳光工程”是教育行政管理部门推出的高校招生廉政工作的重要举措,“六公开”和“六不准”,以及进一步完善高校招生信息公开制度和“十严禁”基本覆盖了招生腐败的风险点,大大地规范和抑制了高校廉洁招生和高校招生腐败的行为.另外,至少从2000年以来,教育部每年都发出做好普通高校招生工作的通知和做好普通高等学校招生考试管理和执法监察工作的通知,不断重申保证高校招生公平公正公开和的要求和规定,不断根据每年高校招生出现的新情况、新问题提出新的要求、新的规定和新的措施,使高校招生的思想趋向成熟,体制趋于健全,机制趋于完善,办法措施趋于多样,成绩效果趋于明显.从网络舆情搜索结果看,招生腐败话题有淡出社会关注热点的迹象.

第三、省（区）教育厅制定的招生工作制度.

为了保证教育部颁布的招生工作制度得到有效执行,各地教育厅都结合地方实际适时补充制定相关制度.

比如广西招生考试院2012年下发的《关于广西2012年普通高等学校招生录取工作的通知》（桂考院【2012】182号）,强调招生录取的方式和人员要求；强调招生录取的原则和办法；强调面向贫困地区定向招生专项计划的实施办法.

又比如广东省高等中专学校招生委员会下发的《关于做好广东省2012年普通高校招生工作的通知》（粤招〔2012〕11号）,强调深入实施高校招生“阳光工程”,完善公开透明的招生工作体系；强调加强招生考试队伍建设,努力提高招生工作管理水平；强调维护招生工作良好秩序,确保高校招生录取公平公正；强调着力优化招生工作怎么写作,不断提高招生工作的满意度；强调加强对招生工作的领导,确保招生工作顺利推进.

第四、学校制定的招生工作制度

学校招生工作制度,是学校根据教育部和教育厅关于招生工作的制度,结合本校招生工作实际所制定的,它是学校及其部门、工作人员招生工作的具体办事规程和行为准则.学校招生工作制度是否完善,直接影响学校招生工作廉政风险防控的状况.

完善的学校招生工作制度,应该包括校级机构、中层部门院系、基层科室的设置、职责、及其岗位人员行为的规定.比如在设置学校党委、纪委、行政领导班子和纪检监察室、招生就业处的基础上,成立学校招生（考试）工作领导小组、招生考试工作组、招生（考试）工作监察组、招生宣传工作小组、招生网络怎么写作小组的规定,其中包括对他们的职责、行为准则做出的规定.

完善的学校招生工作制度应该覆盖学校招生工作的全过程,全方位.其中,关于招生工作的重点环节、重点岗位的制度尤其要完善.

以广西交通职业技术学院为例,他们制定的学校招生工作制度有：《学院招生（考试）工作制度及责任追究办法》（交院招就〔2005〕61号）、《学院招生计划的制定与上报制度》、《学院招生章程的制定与上报制度》、《学院招生宣传工作制度》、《学院招生录取工作制度》、《学院学生转系（转专业）及转学管理制度》（交院招就〔2006〕4号）、《学院招生（就业）专用网页维护与管理制度》（交院招就〔2006〕6号）、《学院录取大表及录取数据库管理制度》（交院招就〔2006〕7号）、《学院招生录取及新生报到数据的统计与上报制度》（交院招就〔2006〕8号）、《学院201新生交款方法》、《学院招生就业处简介》.这些制度涉及了招生工作的机构设置、工作职责、责任追究,以及招生工作的全过程,招生工作岗位的全覆盖,在制度上有效防范招生廉政风险.

从以上可见,党国务院、教育部、教育厅、高校四级制度形成一个制度体系.党国务院制定的制度是顶层设计,坚持原则,统领全局,把握方向；教育部制定的制度是高层建设,明确规定,引导趋势,适应性广,针对性强；教育厅制定的制度是贯彻精神,地方特色,中间推进；学校制定的制度是精神落实,实际需要,操作可行,实效性强.

完善的制度体系对招生廉政风险防控至关重要.从目前情况看,四级制度体系日趋完善,发挥着积极的作用,取得良好的效果.但是,深入分析,也发现一些不足,存在提升的空间.比如一些制度没有归纳分类,没有收集提炼,存在零散对照执行难的现象.如果把这些零散的条例制度归纳分类,收集提炼,形成诸如《高校招生计划制定条例》、《高校招生计划执行处置条例》、《高校招生政策执行处置条例》、《高校直接违规招生处罚条例》、《高校阳光招生条例》,会使招生计划制定、招生计划变动处置、招生计划政策自由裁量权处置、高校阳光招生、直接违规招生得到更好的规范,对招生工作廉政风险防控更加有利.

3.3.2制度执行

就制度防控而言,制度制定是前提,制度执行是关键.检测设高校招生工作廉政风险防控的制度体系已经建立完善,那么,关键的因素就是制度的执行.制度得到执行,就意味着招生部门和岗位人员履行职责,招生工作机制运行,招生组织体系发挥功能作用,招生工作廉政风险得到防控.反之,再健全完善的制度也等于零.

影响制度执行的原因众多,其中两个尤其值得重视.一是学校主要领导的认识态度；二是招生工作廉政责任制的落实.

第一、学校主要领导的认识态度

在我国,高校实行党委领导下的校长负责制.党委和行政领导班子实行集中制.行政领导多为党员和党委成员,在大多数情况下是两块牌子一套人马.虽然在领导班子中实行集中制,但是,其中主要领导起着主导作用.同时,还因为在高校的权力配置与运行中,决策权、执行权和监督权是高度集中统一的,如果有人员分工,也是决策权高于执行权,甚至执行权高于监督权.在此情况下,如果主要领导采取积极、主动、支持、同意的态度,执行招生工作廉政风险防控规章制度就容易；反之,则困难.这就是为什么一些高校招生廉政风险防控工作开展得比较好,没有或者极少发生招生腐败现象；一些高校招生廉政风险防控工作开展得比较差,不时出现招生腐败现象的重要原因.

影响高校主要领导认识态度的原因众多,但是根本的原因是学校主要领导的人生态度.理论上说,主要领导是经过考核选拔上来的,有比较好的素质,包括正确的人生态度.但是,谁也不敢保证主要领导的人生态度就是正确的,特别是在社会转型和市场经济追求利益最大化的情况下,物欲的诱惑,世情的缠绕,任何人随时都可能滑向邪道,违反规定,使执行制度成为困难.也就是说,依靠主要领导正确的人生态度和认识态度来实现制度的执行是没有保证的.因此,需要改革高校现有的治理方式,探讨出一种不管主要领导的人生态度如何,都必须使制度得到执行,职责得到履行,职能得到发挥,机制得到运行,风险得到防控的高校治理方式.

第二,落实廉政责任制

招生工作廉政责任制是学校招生工作权力制衡的重要形式,是上级部门制定众多工作制度中最重要的制度之一,执行它是执行其它制度的前提.

落实招生工作廉政责任制要做好以下工作：

（1）要按照权力与责任统一的原则,明确管理范围,明确权限职责,明确行为准则,做到履行好职责,遵守好制度,管理好部门人员.使学校廉明,部门廉政,人员廉洁.

（2）从上到下分解廉政责任,层层签订廉政责任书.学校与上级主管部门签订,招生职能部门与学校签订,招生工作人员与所在部门签订.做到责任制横向到边,纵向到底,不留责任空地.

（3）进行监督检查.

监督检查分自我监督、组织监督和社会监督.

自我监督,就是学校、招生部门、招生人员,对照工作职责、行为准则、工作效果,进行自我约束,自我检查,自我评价,自我纠偏,实现招生工作廉政风险自我防控.自我监督属于事前防控,重在自觉主动,防范未然.一旦发现违规苗头和腐败现象,立即自觉纠偏,制止发展,降低不良影响.

组织监督,就是上级和学校纪检监察部门,以及招生工作督察组,对照工作职责、行为准则、工作效果,对学校、招生部门、招生工作人员进行监督、检查,考核,纠偏.组织监督属于事中防控,重在监督到位,检查及时；重在纠正偏差,惩前毖后,减少损害,降低不良影响.

社会监督,就是学校及行政组织以外的监督,包括考生家长、媒体,以及公众、其它社会组织的监督等.社会监督属于事后防控,重在揭露抨击,形成舆论热点和社会谴责氛围,促进组织部门进行组织处理.其意义在于利用社会力量,加大腐败成本,使人们不敢违规腐败.

站在学校的角度看,自我监督、组织监督、社会监督发现问题对学校的影响程度不同,它们是依次增大.所以学校要重视自我监督,欢迎组织监督,敬畏社会监督.尽可能在组织监督,特别是在自我监督中发现问题,解决问题,避免事情发展到被社会监督发现、揭露、抨击,从而造成对个人、学校、社会更大的伤害.

自我监督,关键是学校领导和部门领导思想重视,制定完善的工作制度,然后认真地贯彻执行.

组织监督,包括上级督察组、巡视组、检查组和校内纪检监察室、招生监察办公室的组织监督.这里只分析校内组织监督.

在校内,首先按照要求成立学校纪检监察室,配备足够的具有专业知识和专业水平的纪检监察人员,提供相应的工作经费和工作条件,使纪检监察室能够发挥职能作用.其次,按照要求成立由主管纪检监察工作的学校领导和有关部门负责人组成的招生监察办公室,专职负责学校招生工作的监察.再次,招生监察办公室的工作人员要介入招生工作全过程,并对重点环节、重点事项、重点人员进行重点监督.第四,招生工作部门和人员要欢迎、配合监察人员介入招生工作,创造招生监察工作良好的条件和氛围.

目前,在高校中,校内组织监督存在不足.以广西高校为例,根据广西高校纪检监察工作交流反映的情况,对纪检监察室设立的人员配备,工作经费和其它工作条件的提供没有明确的要求,各校情况差异较大,大体未能满足工作需要.另外,也有高校未按规定设立招生监察办公室,或者设立了,也没有开展招生监察工作.再是,校内纪检监察的组织监督,依附性关联性强,独立性差,监督职能难以充分发挥效用.

社会监督.站在维护学校眼前利益的立场,学校可能不欢迎,甚至反感和抵制社会监督.但是社会监督是客观存在,不以学校的意志为转移.考生为了维护自身利益；媒体为了体现承担社会道义,提高自身影响力；社会其他组织和公众为了体现承担社会责任,维护公平正义,保卫正常社会秩序,他们会关注廉洁招生,揭露和抨击招生腐败.当然,会有一些别有用心的人和非法组织,借用社会监督的名义攻击党和政府,攻击现有社会制度,但是,其中也有置于死地而后生的积极意义.所以,学校对社会监督应该有正确的认识和态度,应该敬畏、欢迎、配合、支持社会监督,促进自我完善,赢取社会理解、帮助、宽待和支持.

欢迎社会监督,需要创造社会监督的良好环境.比如营造廉洁的校园文化；树立腐败零容忍的意识；增进招生信息公开和阳光招生,等等.

（4）责任追究.

在监督检查的基础上,对未能履行招生职责,违反招生规定,造成招生不良后果的部门和人员,要进行责任追究.责任追究包含违规惩处.

坚持责任追究是落实廉政责任制必不可少的环节.没有责任追究,没有对招生腐败的惩处,招生工作的监督就失去意义,廉政责任制就名存实亡.

实践中,组织监督的责任追究普遍存在教育从重,处理从轻；大事化小,小事化无的宽容现象.宽容现象说明法制意识和腐败零容忍意识游离社会现实；说明加大违规腐败成本,减少腐败现象是说做两回事；说明存在党纪政纪和国法两重标准,处罚失衡.从而影响败成效.

社会监督问责追究与组织监督问责追究不同.社会监督揭露的违规招生腐败,其现象和惩处条例就在社会众目睽睽之下.社会只认“事实清楚,证据确凿,定性准确,处理恰当,程序合规”；只认“有法可依,有法必依,违法必究,执法必严”；只认“以事实为依据,以法律为准绳”；只认“法律面前人人平等”.所以,以往的案例,只要是社会监督揭露的,组织处理和法律判决都无法做到教育从重,处理从轻；大事化小,小事化无.从而体现社会监督败理论与实践的真正结合；体现社会监督不可替代的更强的败作用；体现加强社会监督的必要性.

3.4技术防控

技术防控,就是利用电子信息等现代科学技术,尤其是利用计算机网络信息技术,加强对高校招生工作的监督,防控招生腐败.利用计算机网络信息技术,加强对高校招生工作的监督,防控招生腐败,可以从宏观和微观两方面看.

从宏观方面看,就是从高校外部看,通过计算机网络技术在高考招生领域的广泛应用,加强对高校招生工作的监督和招生腐败的防控.中国教育报2010年1月24日发表《网上录取实施10年：高招信息化推进教育公平》的文章说：1998年12月,教育部组织了十多个省级招办的工作人员与清华大学的技术人员一道,苦战半年,完成了网上录取系统原型的研发,并于1999年组织北京、天津、辽宁、上海、广西、四川、福建、湖北、重庆、云南等10个省（区、市）和199所高校实施了网上录取.1999年实行网上录取后,我国普通高校招生工作管理模式发生了深刻的变革,实现了高校招生工作的信息化和数字化,为招生录取信息公开,实施招生阳光工程,推进教育公平提供了坚实的基础,为从制度和机制上逐步建立、完善与我国社会发展相适应的更加公开透明、公平公正的高校招生工作体系提供了保障.在网上录取改革的带动下,高等学校学生管理信息化建设快速推进,高校招生网上报名、高校招生考试网上评卷；高校招生计划管理升级为在互联网统一平台上进行来源计划的编制、审核和下达工作,从2007年开始,普通高校和成人高校录取期间的计划调整也纳入了网上实时管理范畴；在2001年实施学生学籍、学历电子注册后,2007年开始实施高校新生电子注册,这些措施有效防范和减少了招生违规行为.

到现在,我们已经可以通过教育部招生阳光工程指定网络平台《阳光高考》和各省市教育招生考试网络平台,了解高考招生的制度、程序、动态；可以反映、各种高考招生违规现象,使得高考招生更加易于监督,更加公开透明,更加公平公正公开.

从微观方面看,就是从高校内部看,通过计算机网络信息技术在招生工作每一环节的应用,加强对招生工作的监督和对招生腐败的防控.比如将教育部、教育厅关于招生的政策、制度、警示,以及学校的招生简章、招生制度、招生程序、招生动态、招生监督部门及其放到学校招生网页上,实行信息公开,阳光招生,社会监督；比如考生可以通过网络、电信等途径,及时了解自己被录取的状况,发现不妥,能够及时问询、反映,甚至；比如网络舆情和网络监督,能够对违纪招生产巨大的威慑力,对腐败招生产生抑制作用.

目前,从利用现代技术防控高考的情况看,利用现代技术对招生工作廉政风险防控,还可以扩大范围,提高程度,减少人为因素影响,使招生工作更具客观性,更能防控招生腐败.

4.综述

综上所述：研究招生工作廉政风险防控有着重要的现实意义.招生工作廉政风险在于招生计划制定权滥用、招生计划处置权滥用、招生政策处置权滥用和招生工作直接违规.招生工作廉政风险的根本原因,是存在招生权与利益交换的机会和条件.招生工作廉政风险点在于招生工作具体的关键的环节.招生腐败的责任主体是招生权滥用的部门和工作人员.招生工作廉政风险的防控主体是学校,按照廉政责任分解,还可以是学校、职能部门及其负责人.招生工作廉政风险防控的主要措施是思想防控、体制（组织）防控、机制（制度）防控、技术防控.其中：思想防控,最重要的是,开展政治教育、道德教育、法制教育、责任教育,使相关人员树立起良好的政治意识、道德意识、法制意识和责任意识.体制（组织）防控,最重要的是,建立起校长、招生工作领导小组、招生工作办公室的招生工作行政组织体系和学校党委、纪委、纪检监察室、招生监察办公室的招生工作廉政风险防控组织体系,为招生工作廉政风险防控提供组织保证.机制（制度）防控,最重要的是,制定和执行工作制度,特别是制定和执行招生工作廉政责任制、阳光招生制度和监督与惩治制度,明确和履行工作职责.技术防控,最重要的是,将计算机网络信息技术应用到招生工作的每一环节,使招生工作更加公开、公平、公正,更具客观性.

招生工作廉政风险防控的目标,就是通过招生工作廉政风险分析,采取招生工作廉政风险防控措施,达到防控招生计划制定权滥用、招生计划处置权滥用、招生政策处置权滥用和招生工作直接违规,抑制招生腐败,保证高校招生工作风清气正,为高等教育与经济社会协调、健康、可持续发展做出持积极贡献.

虽然,招生工作廉政风险防控是一项长期的系统的艰巨的工作,需要做长期的不懈的努力,但是,在党国务院强势,教育部教育厅大力和学校积极的条件下,一定能够实现招生工作廉政风险防控的目标.

※广西教育科学“十二五”规划2012年度高校研究专项课题：《高校招生工作廉政风险防控研究》（立项编号：2012ZJ023）,批准文号：桂教科学【2012】13号.蔡龙生为独立课题负责人.

作者简介：

蔡龙生（1955年—）,男,汉族,广西南宁市人.广西交通职业技术学院研究生,教授.

（作者单位：广西交通职业技术学院；广西南宁530023）