政策性银行的有效法律监管

摘 要：在政策性银行改革的过程中,我们应坚持政策性银行的性质不变.其在发挥政策性金融作用的同时,可以有限度地开拓相关的资本市场业务,通过一定限度内的市场化运作,来进一步支撑和完善其政策性金融业务.同时,完善法人治理结构,强化独立董事与监事会的作用,加强各项金融指标的考核和监管.

关 键 词：政策性银行；风险；内部控制；有效监管

一、政策性银行的现状分析

政策性银行（PolicyBank）,是指由政府创立、参股或保证的,不以营利为目的,专门为贯彻、配合政府经济政策、社会政策,在特定的业务领域内,直接或者间接地从事政策性融资活动,充当政府发展经济、促进社会进步、进行宏观经济管理的专门金融机构.①政策性银行是政策性金融机构的主要组成部分.政策性金融机构包括政策性银行、政策性保险公司、政策性投资公司等,其中政策性银行是政策性金融机构的主体.②

在我国,政策性金融机构分为政策性银行和政策性保险公司,主要由国家开发银行、中国农业发展银行、中国进出口银行、中国出口信用保险公司构成,其中中国出口信用保险公司成立于2001年,是我国唯一的政策性保险公司.而政策性银行是我国政策性金融机构的主要组成部分,构成了我国政策性金融机构的主体.

(一)政策性银行在金融体系中的应然作用

首先,政策性金融的存在源于市场失灵.市场失灵主要体现为：一是融资主体无法承担高额商业贷款利息,二是融资主体不容易得到贷款,三是商业性金融机构无法承担长期贷款的风险.这些是商业性金融无法承担的,需要政策性金融来弥补金融市场上的缺位.

其次,政策性金融的存在源于政府失灵.对这些国家急需发展的相关产业和产品,是财政所不能及的,财政通过行政手段对相关产业和产品的支持不符合市场效率和公平的要求.

所以,政策性金融的存在可以有效弥补市场失灵和政府失灵.政策性金融的存在有其必然性和必要性.政策性银行的特殊职能主要包括：根据宏观调控的要求,执行政府的宏观经济政策；以直接的资金投放或间接地吸引其他金融机构从事符合宏观经济政策的放款,进而发挥其首倡、引导功能,引导资金的流向；③补充和完善以商业银行为主体的金融业的投资与信用体系.

(二)政策性银行的制度缺陷

我国于1994年由国家出资设立了国家开发银行、中国农业发展银行、中国进出口银行三家政策性银行.三家政策性银行以保本微利为原则,在特定领域从事专业性或开发性的政策性金融业务,为国家的宏观经济运行起到了巨大的积极作用.但是随着经济社会形势的变化,特别是在政策性金融领域,目前我国政策性银行在运行当中暴露出了许多问题.

1.在立法上,缺乏在法律层面对政策性银行进行定位、保障和监管制度.自政策性银行完成组建并开始运作以来,我国尚未完成政策性银行立法.现行政策性银行业务的开展以及国家对政策性银行进行管理和规制大多参照《中国人民银行法》、《中国银行业监督管理法》等相关法律、法规、规章以及政策性银行各自的银行章程和内部规定,缺乏较高位阶和较高法律效力的制度规范.

2.国家干预色彩较为浓重,过度排除市场机制,致使政策性银行独立企业法人的地位弱化.在无法可依的情况下,就无法明确界定政策性金融业务统一标准,只能是针对个案进行分析界定,这不仅在很大程度上削弱了对政策性银行监管的有效性,同时也决定了不得不通过具体行政行为对政策性金融业务进行规范和指导.

3.政策性业务萎缩,经营业绩较低,政策性银行面临资金流动和资本充足的困境.随着市场经济体制的确立和逐步发展,金融行业的资金供求关系也在发生着巨大、深刻的变化.此时政府主要通过宏观经济政策引导市场主体的运作,商业银行在一定程度上取代了政策性银行对特定领域、特定产业的资金融通,因而政策性金融业务总量有所下降,这种严峻的形势越来越突出地摆在当前政策性金融机构面前.

4.在内部业务上,由于政策性银行的内控机制不健全、业务管理体制不适宜、职能关系扭曲,使政策性金融业务与商业性金融业务混同,造成了监管上的难题,给政策性银行带来了巨大的潜在经营风险.

二、政策性银行的运行模式

鉴于我国金融体制改革和政策性银行改革的具体情况,首先需要明确的是,什么是政策性银行改革.所谓政策性银行改革,不应被简单地理解为使银行性质由政策性银行转变为商业银行的变革.而是应该理解为,把政策性银行的运行模式由单纯或者主要依靠国家信用进行政策性金融业务拓展为在此基础上,通过完善风险监管体制、夯实资本充足率,本着保本微利的原则,在完善双账模式的前提下,有限度地开拓相关的资本市场业务,适当地拓宽利润渠道,以此来作为政策性金融业务的支撑,减少对国家财政的依赖,即通过一定限度内的市场化运作,来进一步支撑和完善其政策性金融业务.主要表现在以下几个方面：

1.资金来源

政策性银行的资金来源渠道和形式应当多样化,更多地面向市场发行金融债券融资,除了国家财政,更广泛的运用社会资金,使有限的国家财政在更大范围内发挥更大的作用,起到四两拨千斤的作用.

政策性银行的业务应当有所拓展,不断扩大业务范围,在从事政策性金融业务的同时兼营与其相关的商业性金融业务,使其资产中的短期资产和长期资产的比例合适,这样其流的情况和对风险的分配上也能合理很多.同时扩大政策性银行的商业性金融业务也能使其市场意识得到较好的提升,通过市场化运作手段,也可以实现其多样化的经营目标.

同时,采取加大金融债券的发行,是一个重要的拓展资金来源和增强流动性的方式,那么最重要、最根本的更是要夯实政策性银行的核心资本,这是基础、前提.

2.资金运用

资金运用很大程度上决定着政策性银行践行宏观经济政策的效果.其中最重要的就是贷款投向指标,如以中国进出口银行为例,贷款投向指标具体分为资本性货物出口信贷、一般机电产品出口信贷、高新技术产品出口信贷和其他产品出口信贷.这些具体的资金运用就是在执行国家宏观调控职能的过程.在坚持以公共性原则、政策性原则、低利性原则为指导的政策性金融业务外,政策性银行的资金运用应当多元化,适当拓宽资金投放渠道,完善资金运用的利益补偿机制,保持资本充足率.政策性银行应继续实践分账模式下的兼营政策性金融业务和与政策性金融业务相关联的商业性金融业务.

政策性贷款的范围是会随着经济的发展不断变化的,在某个特定时期里,某个产业或某种产品会成为政策性金融的支持对象,随着经济的发展,也许在某个未来的时点上,此产业或产品成熟壮大后,就没有必要再成为政策性金融的支持对象,这样的壮年产业或成熟产品完全可以通过市场途径完成其融资过程.

3.资金管理

鉴于目前的情况和改革的形势,政策性银行应当分账管理,划分政策性金融业务账户和商业性金融业务账户.分账管理有助于体现国家宏观经济政策,有助于强化政策性银行的独立法人地位.

在分账管理的基础上,建立、健全有效的隔离机制,防止商业性金融业务的不良资产转嫁于政策性金融之中,防止政策性金融业务侵占商业性金融业务而带来的腐败等道德风险.

4.治理结构

建立、健全董事会、监事会、高管层等公司治理结构,引入、完善政策性银行的独立董事制度,发挥独立董事制度在政策性银行中对专业性业务工作的作用；强化监事会的作用,合理协调独立董事与监事会作用.政策性银行的决策应由其股东会和董事会做出,其它任何单位和个人不得干涉.理顺国家作为出资人与政策性银行独立法人地位的关系.

三、政策性银行的有效监管

政策性银行与银行、商业银行、非银行金融机构有着本质的不同和显著的区别.因而,运行模式的选择、监管制度的运用、对政策性银行的调控和规制也应“因地制宜”.

目前,应建立一个有效率的考核机制,考核时,机构考核和业务考核分开进行.一种考核是微观经济效益考核,主要是针对某个政策性业务,针对盈利水平、风险水平等因素；另一种考核是社会经济效益考核,就是要考核政策性银行对国家宏观经济政策的执行情况,就是对具体宏观调控职能行使的效果的绩效考核,这相对于前者是个比较宏观、抽象、难以把握的一个概念.

1.合规性检查

合规性检查内容主要包括业务经营合规性、资产合规性、负债合规性、结算合规性、利率政策执行等方面.由于政策性银行的运行涉及政策性金融业务和商业性金融业务,其合规性监管应着重于分账监管模式下资产、负债的合规性,如何建立健全并完善分账管理模式是合规性监管的重中之重.

由于商业性金融业务会带来远远高于政策性金融业务的经济效益,政策性银行很容易会在本位主义的利益驱动下,将政策性金融业务转化成商业性金融业务来攫取更大的利润,或者将商业性金融业务转化成政策性金融业务以攫取来自融资人的贿赂.这种道德风险是有过前车之鉴的,尤其在政策性银行涉足更多的商业性金融业务的情况下,更是今后对政策性银行监管的重点.

2.管理与内部控制检查

管理与内控是任何企业都必须重视的,政策性银行作为独立法人,也一样无法回避管理与内控环节.政策性银行的管理与内控应着眼于资金运营管理、项目管理、其他业务管理等方面.首先,要建立健全内控监督管理体制,按照现代企业法人治理结构完善内部监管,发挥独立董事和监事会的作用；其次,建立健全内控监管的预警体制,划分一般性差错、违规操作、违法违纪的分级监管体制,进而预防和减少操作风险和道德风险的发生.

3.财务收支以及经营成果真实性检查

对财务以及经营的真实性、合规性检查应切实由监事会承担.由于在经营过程中,业务操作、分账执行都是在银行内部的行政管理层的运行之下,所以对财务和经营的内部检查制度应由独立于董事会和高管层的监事会来承担才更能起到内部监督的效果.

4.其他风险监管

由于政策性银行的特殊性,其风险性远远高于普通商业银行.首先,在符合贷款投向合规、资产安全的前提下拓宽政策性银行的融资渠道,通过立法完善政策性银行的融资渠道；其次,建立健全利益补偿机制,在保本微利的经营过程中,要不断完善利益补偿机制,来保障政策性银行的资本充足率、核心资本比例、流动性等指标；第三,建立健全资金回收保障体系,鉴于政策性金融业务期限长、高风险,在企业内控中强化资金回收保障仍然是第一道风险防线,而外部监管仅仅是在内控之后,起着第二道防火墙的作用.第四,完善信息的综合分布与金融风险综合评价,信贷评级制度进入到分账管理,有效对分账管理进行评价和分析.

政策性银行的外部监管主要体现在政府、国家审计部门、银行、银行业监管机构对政策性银行的监管.对于政策性银行的外部监管应做到协调、配合、统一.银监会的监管主要着重在内部控制,由于政策性银行涉及政策性金融业务与商业性金融业务以及国家在相关领域的特殊优惠政策,极易形成腐败等道德风险.中国人民银行对政策性银行的监管主要应着眼于安全性、流动性和对资金的投放方向以及本息的清偿的角度,在关注信贷安全性的基础上,落实国家宏观经济政策,而不能不计成本效益地盲目从事业务,否则无异于财政支出.国家审计署应对政策性银行进行定期审计与不定期审计,对政策性银行财务进行外部审计监督.

四、结语

我国的政策性银行改革首先应明确政策性银行的法律地位,加快政策性银行的立法进程；其次,在坚持政策性银行的性质不变的前提下,在发挥政策性金融作用的同时,建立、健全董事会、监事会、高管层等,完善法人治理结构和内在运行机制,尤其要强化独立董事与监事会的作用,并寻求二者的协调,使其在发挥各自不同的作用.