异地高考破冰

2012年11月22日,近百名北京市随迁子女家长冒着寒风,再次来到位于北四环奥运大厦的北京市教委,这已经是他们第35次到这里集体.

最近黑龙江、江苏、安徽等地异地高考放开的消息不断传出,其中黑龙江省更是宣布在2013年高考中,即会以学籍作为报名的条件,这更使身在北京的这些家长躁动不安.

“北京异地高考的门槛到底有多高,什么时间开始实施”是他们关注的最主要问题.但与往常一样,北京市教委的回答仍然是“不便答复”.

除了教育部门在舆论压力下不断释放出的高考改革信号,鼓励北京随迁子女家长不断的关键因素,还是北京这类大城市巨大的教育资源优势,以及高考各地差异化所带来的现实障碍.

今年8月底,国务院转发的《关于做好进城务工人员随迁子女接受义务教育后在当地参加升学考试工作的意见》（下称《意见》）,要求各省均须在今年底制定出异地高考方案,截止期眼下已经临近.

教育部副部长杜玉波此前还表示,有关异地高考问题的主要矛盾集中在北京、上海、广东,其他省份的问题并不是很大.据了解,教育部将会同发改委、和人社部,对各地的异地高考政策展开专项督查,督查重点便是“京沪粤”等地.

当前,异地高考政策方向已经明晰,即主要以学籍为依据,有条件准入.不过,异地高考的条件如何设置,流动人口与本地人口的利益协调等配套问题,还是需要各地方政府自己做出决策.

破户籍,立学籍

目前各地透露出来的异地高考政策基本大同小异,都是以学籍为依据,辅之以学生家长长期居住等条件.

比如,黑龙江省招生办公布的2013年高考报名通知要求,“非我省户籍的进城务工人员子女,须具有我省高中学籍且高中阶段在我省连续就读三年以上,父母在我省有合法职业和合法稳定住所（含租赁）.”

于11月21日开始公开征求意见的安徽省“异地中高考方案”比黑龙江省门槛更低,唯一报考条件是高中“三年完整的学籍”.此外,方案中还规定,进城务工人员随迁子女只要有初中学籍,便可与学籍所在地学生一样参加中考.

北京大学法学院教授张千帆认为,各地方案设置的门槛并不高,在他看来,90%的省份都可以采用类似办法.

以学籍作为报考条件,正是教育部门的政策初衷,也符合非户籍家长的诉求.此前教育部部长袁贵仁曾多次表示,酝酿中的异地高考改革方案就是要突破户籍限制,不再要求考生在户籍所在地报名考试,而以学籍为依据,辅之以其他条件的做法,绕开短期内难以改变的户籍制度,以实现异地高考的曲线突破.

2011年10月底,由非北京籍家长共同起草的《随迁子女输入地高考方案》中,主要建议也是依据学籍和父母常住地等标准确定报考资格.当时,这一方案获得了张千帆等15名学者及社会人士的支持,并联名向国务院递交建议书.

教育科学研究所研究员储朝晖表示,2003年时,就已经出台对流动儿童接受义务教育以输入地为主,以公办学校为主的政策,以解决其就读问题.“那么接下来以学籍为依据参加高考,正是上述政策的自然延续.”

另据北京市教育科学研究院助理研究员卢珂透露,随迁子女在北京公立小学中已占到相当大的比例,在一些区县的学校甚至达到90%以上.

不过,目前出台低门槛异地高考方案的主要是劳动力输出大省,其外来人口问题并不突出,且教育资源并不占优.

据黑龙江省招考办的统计,自11月5日黑龙江省启动2013年高考报名以来,全省一共只有189名外地考生在当地报名参加高考.

黑龙江省招考办人士称,近年来黑龙江高校招生计划逐年增加,生源却有减少的趋势,并且黑龙江高考录取率已在全国领先,因此异地高考政策放开不会影响本地考生,在其控制范围内.

但“破户籍,立学籍”的方法并不能排除高考移民这一核心问题,在区域教育资源严重不均衡的情况下,大城市想要杜绝高考移民并无良策.这也就使得北上广这些矛盾重点地区的政策并不会令人乐观.

北上广的门槛

在多个省份高调推出异地高考方案之时,北京、上海、广东等地却按兵未动.

国务院转发的《意见》中,对北京、上海等人口流入集中的地区做出特别要求：要进一步摸清底数,掌握非本地户籍人口变动和随迁子女就学等情况,抓紧建立健全进城务工人员管理制度,制定出台有关随迁子女升学考试的方案.

随着国务院确定的“年底”之限临近,北、上、广三地应该都会在规定时限出台各自的异地高考方案,但普遍的推测是,会设置较高的门槛,这一点从上海市的政策动向中或可得到印证.

11月22日,上海市政府法制办就《上海市居住证管理办法（草案）》公开征求意见.征求意见稿显示,上海拟对居住证进行“积分制”管理,达到规定分值的外来人口,可申领《居住证》A证,其子女按照规定可在上海参加中考、高考.积分未达规定分值的人员则可《居住证》C证,其子女只能参加上海的中等职业学校自主招生考试.

相较于现有政策,上海新的居住证制度突破有限.实际上,目前上海市现有的居住证政策中,就已经分为“人才居住证”和“就业类居住证”两种,持有前者的外来人员,子女可以参加中高考,持后者,子女不能参加中高考.

这样看来,上海的异地高考门槛是否能下调,关键在于未来积分指标体系的设置,目前,这一积分规则尚未公布.

而在广东省新公布的2013年高考政策中,尚无放开异地高考的迹象,外来人口子女仍需回原户籍地报考.广东省教育厅厅长罗伟其此前公开表示,广东将根据自己的情况,在年底前拿出具体方案.

有统计显示,目前在广东接受义务教育的非户籍学生约171万人,平均每个年级19万人.异地高考如果放开,这么多非户籍学生将在本地入读高中,这对于教育资源原本薄弱的广东来说,存在土地、师资等方面的挑战.此外,大量的非户籍学生在本地参加高考,还会在客观上降低户籍学生的录取率.

相比于广东,北京面临的压力相对较小.有统计显示,2008-2009学年度,3万名非北京市户籍小学毕业生中,最多只有2.5万名留在北京继续读初中.1.26万名非本市户籍初中毕业生中,最多只有5484名在北京继续读普通高中.其余学生大都在现有制度困境下返回原籍考试.与此同时,北京和上海的教育资源丰富.据统计,在全国39家“985工程”高校中,北京和上海两地占了10家,而两地户籍人口只有2600多万.也就是说,北京和上海以全国2%的人口,拥有超过四分之一的优质高等教育资源.而高校属地化严重已是一个不争的事实,比如清华、北大等名牌高校在北京地区招生计划的投放越来越倾斜.

出于优质教育资源被稀释的担心,今年一批北京籍家长也明确反对放开异地高考,并与随迁子女家长发生直接冲突.但是,到目前为止,放开异地高考对于北京的人口和资源压力会有多大,有关部门尚未出示准确的测算.

今年9月,教育部部长袁贵仁表示,异地高考有条件准入,这个条件可能包括家长基本条件、学生本人条件和城市条件.其中城市条件,即是这个城市发展所需要的行业和人才、城市发展需要,以及城市规模和承载能力.上海、广东的政策走向,正体现了这一思路,北京未来出台的异地高考方案,同样不会脱离这一轨道.

在大多数非户籍家长看来,有条件准入的政策与这些城市用户籍引进人才的政策并无二致,同样存在歧视之嫌.有非户籍的学生家长就发表公开信感叹,“刚脱离了户籍限制,又捆绑上了居住证的限制.”

期待根本改革

二十一世纪教育研究院副院长熊丙奇认为,以省为单位各自出台异地高考方案的做法,还是与既有计划招生的高考制度相嫁接,不是根本性改革.

目前,中国高校招生实行指标控制,由教育部与国家发改委制定总招生指标,再分配到各部属院校,最后由高校在各个省市进行分配.教育部计划司与招生办等于拥有宏观调控的权力.“一般都是各省做出计划向教育部提交,由教育部批准,跟做预算一样.”国家教育发展研究中心副主任韩民说.

这意味着,一旦放开异地高考,本地户籍学生就要和外地户籍学生共同竞争指标,这在客观上无疑影响了本地政府降低异地高考门槛的积极性.

熊丙奇认为,促进均衡招生的途径,应当回归到高校“自主招生”.但在他看来,目前北京大学等80所高校虽然名义上实行自主招生,但并非真正意义上的自主招生,没有赋予考生更充分的选择学校的权利,而是各校各自为政,举办自主招生考试,先确定入学资格,考生仍要参加高考.

这种自主招生加大了考试成本,却没有增加学校间的竞争.“如果彻底实施高校自主招生,考试面向全国,被学校录取的学生就不再需要参加高考,那么异地高考的问题自然得到了彻底解决.”熊丙奇说.

有教育界人士认为,目前的“自主招生”未能更进一步,最大的阻力是来自教育行政部门.一旦高校实行自主录取,政府的指标计划权、投档权等将全部架空,“关于高考的改革,最后考验的是政府愿不愿意放权.”

北京理工大学教授杨东平也表示,异地高考不仅是在什么地方考试的问题,更与考试制度、录取方式密切相关.而目前整个高考改革方案都处于停滞状态,因此实现真正的高校招生自主,将是一个漫长的过程.

“在当前的舆论压力下,根本性的改革方案不现实.”国家教育发展研究中心教改研究室副主任王烽说.对于地方政府来说,淡化户籍限制,改以学籍制度为依据,能够使现有政策适应流动性的人口要求,这是一个现实选择.