行政执法行为检察监督范围和方式

摘 要：行政执法行为有很多不如意地方,近几年,暴力执法和野蛮执法现象时有发生,如何对行政行为进行检察监督,检察监督的范围和方式如何,本文从文献和实证研究,进行了一定的探讨,希望能抛砖引玉.

关 键 词：行政执法检察监督

行政执法是指行政主体为维护经济与社会生活次序,实现行政目标,按法定权限和程序实施法律、法规等法律规范的具体行政行为.行政执法机关是保障国家经济秩序正常运行,保障社会良性循环的重要力量,它既是国家法律、法规的捍卫者和执行者,又是国家与人民群众密切相连的桥梁.因此,行政执法机关及其工作人员是否严格依法行政,直接关系到人类社会的健康发展和人民群众的切身利益.

近年来,全国各地的粗暴执法和暴力执法的情况,被媒体屡屡刊载,人民群众怨声载道；矿山井下安全事故频发,事件的背后,无不折射着行政机关不作为、乱作为的影子.之所以出现这种现状,最根本的原因是对行政行为缺乏有效的制约和监督.

如何对行政行为进行有效的监督呢?就目前而言,学界主流观点而言,检察院是国家的法律监督机关.应该承担起对行政执法行为的监督作用,其法理依据可以归结为宪法、《刑法》和《刑事诉讼法》和相应制定的法规如《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》等.

检察机关如何对行政执法监督,监督的范围和方式怎样呢?这正是本文所探讨的.下面详细论述之.

一、行政执法行为检察监督的范围

根据行政法原理,行政行为可以分为抽象行政行为和具体行政行为.检察机关对抽象行政行为较难监督,因为抽象行政行为所表现出来的是规章制度,这些规章制度是否符合法律,更多的是权力机关根据《立法法》进行审查.检察机关也只能向权力机关提点建议,而使具体行政行为得以更改.笔者认为,检察机关进行监督抽象行政行为,不切实际,有代权力机关之嫌.但是在监督具体行政行为时,附带进行审查抽象行政行为,

具体行政行为种类繁多,检察机关既没有如此多的人力物力进行监督,而且行政行为的发生只有行政机关和行政相对人之间才知悉,检察机关无从了解,更谈不上履行监督职能.在行政执法监督的范围中,国内一些检察院的做法为我们提供了借鉴,比如深圳市南山区区委下发的《南山区建立行政执法监督》中,明确规定了监督执法范围：重大责任事故、行政违法行为、重大行政处罚及社会热点问题等.

笔者认为,根据各地的经济情况,参照深圳市南山区检察院做法,监督范围为：

1、依据本地情况,对本市资金流向多,投资大的重点工程,进行检察监督.比如今年本市在教育领域投入较多,需新盖校舍5幢,检察机关就应该相应地对此进行监督.

2、涉及到老百姓重大公益和民生事件,如自然资源严重浪费和破坏、威胁公众生命和健康安全、政府授益性行政行为损害公共利益行政行为等进行监督.

3、在"民告官"的行政诉讼中,针对"有关当事人不能活不敢提起的行政诉讼",检察机关予以支持起诉而进行行政监督.

4、对于重大事故、行政违法行为等进行行政监督.

二、监督主体

毫无疑问,是检察院进行监督,具体到检察院哪个科室监督呢?笔者比较赞成河南省邓州市检察院的探索,他们设立专门的业务部门负责---行政执法监督检察室.这样,检察机关能够更加有效进行监督行政执法行为.

三、监督方式

（1）对违法行政执法行为提出检察建议

检察机关是法律监督机关,监督必然蕴含着建议的权利.检察机关在审查行政执法行为过程中,应当以受理公民、法人或者其他组织的投诉、控告、申诉为原则,主动介入为例外.主动介入是以案件涉及到公共利益如国家利益、社会公共利益等等.因为检察机关的介入应该保持度,以免造成行政权利和公民私权的干涉.检察机关的审查可以包含合法性审查和合理性审查.笔者认为应该以合法性审查为主,因为违反法律、违反法定程序,有无超越权限,检察机关可以根据法律作出判断,而对于行政行为是否符合公平合理原则,则较难判断.

当检察机关发现违法行政行为损害行政相对人,或者损害了国家、公共利益的合法利益,有权进行法律监督,提出检察建议.由于检察建议容易流于形式,缺乏刚性的执行力.笔者建议,只要检察机关提出了检察建议书,相应的行政机关应该以书面形式回应建议,采纳建议的,应当说明效果.未采纳的,应当说明理由.

"检察建议作为检察机关开展行政执法检察监督的主要方式在实际工作被广泛运用.如郑州市二七区检察院采用检察建议方式督促二七区国税局追缴轰动全国的"保罗国际"案拖欠税款73万余元."①

（2）对受到违法行政行为侵害的行政相对人支持起诉

在行政诉讼中,原告与被告地位极不对等,一方是普通老百姓,一方是具有国家公权力的国家机关.原告的合法权利在强势的国家机关面前显得弱小.为了保障双方的权利平衡,我国《民事诉讼法》第15条规定"机关、社会团体、企业事业单位对损害国家、集体或者个人民事权益的行为,可以支持受损害的单位或者个人向人民法院起诉."确立了机关支持起诉原则.对于是何机关支持起诉?最高人民检察院《关于加强民事行政检察工作若干问题的意见》中规定中表明检察机关被赋予了对危害国家、公共利益的违法行为进行支持起诉的权力.

（3）确立行政公益诉讼制度

"何为公益诉讼,按照我的理解,是指与自己没有直接的利害关系,就是诉讼针对的行为损害的是社会公共利益,而没有直接损害原告的利益."②公益诉讼的目的就是对公共利益进行救济.近几年发生了很多损害公共利益的事件如国有财产贱卖,某生态环境遭到破坏等,也引发了媒体的关注和国人的深思,谁来代表国家提起公益诉讼呢?西方国家普遍认为,检察机关是公共利益的代表.正如英国法学家韦德所言："为了公共利益而采取行动是检察总长的专利,他的作用是实质性的、合宪的,他可以自由地从总体上广泛地考虑公共利益.因而他可自由地考虑各种情形,包括政治的和其他."③结合我国国情,人民代表大会是立法机关和权力机关,行使权力广泛且立法任务繁重,不宜代表公共利益提起诉讼,而检察机关是人大授权的法律专门机关.由检察机关提起行政公益诉讼比较合适.

（4）对认为法院不正确的裁判提出抗诉

检察机关的不仅要对违法行政行为进行监督,同时也要对法院的审判活动进行监督,这种监督不体现在法庭审理的过程中,而是体现在对行政诉讼案件不正确裁判的抗诉上.检察机关可以提起抗诉的案件主要有以下情形：法院对依法应予受理的行政案件,做出不予受理或者驳回起诉的裁定,或者判决中适用法律错误,或者原判决、裁定认定行政事实行为是否存在、合法发生错误的；原判决、裁定认定事实的主要证据不足的；原判决、裁定错误认定具体行政行为的性质或者效力的；原判决确定权利归属或责任承担违反法律规定的；人民法院违反法定程序,可能影响案件正确判决、裁定的；原判决、裁定违反行政诉讼法第犯条规定的举证责任规则的；审判人员在审理该案件时有贪污受贿、拘私舞弊或者枉法裁判行为等情形,检察机关均可提出抗诉.

目前的现状是"以罚代刑"现象突出,行政执法与刑事司法衔接体制尚未完全协调,没有形成完善的监督制约机制.笔者建议行政机关与检察机关须建立信息共享机制,并且将该机制制度化,而且得保证核心是建立检察权在衔接机制上的优先主导地位.①信息共享内容,笔者认为包括行政处罚,行政补偿等涉及到公民利益的行政行为,详细内容,有待最高检和国务院出台相关规定.

综上所述,检察机关对行政行为要切实加强监督力度,不断提高监督能力,增强监督实效,真正做到敢于监督、善于监督、规范监督、依法监督,从而更好维护法律公平和正义.

注释：

①参见胡文正：《行政执法行为检察监督》,郑州大学专业硕士论文,2010年5月

②梁慧星等：《关于公益诉讼》,载吴汉东主编：《私法研究》（第l卷）,中国政法大学出版社2001年版,第362页.

③【英】韦德：《行政法》,中国大百科全书出版社1997年版,第263页.