关于宁夏黄河水权转换生态补偿的法律

摘 要：宁夏对黄河来水开展的水权转换取得了明显的效益,但依靠单一的节水工程进行转换的模式也给当地生态和周围居民带来了不利的影响,为此有必要构建科学合理的生态补偿机制,本文阐述了生态补偿机制加快构建的必要性和紧迫性,并从基本原则、运行模式、补偿标准、补偿方式等方面探讨了宁夏黄河水权转换生态补偿机制的具体内容.

关 键 词：水权转换生态补偿运行模式

课题来源：2010年度宁夏哲学社会科学规划项目成果（10NXCFX01）,北方民族大学科研资助项目（2009Y008）.

宁夏自2003年开展水权转换以来,迄今已十年,以2011年为例,该年度“宁夏用于农业生产的单方水效益为2.9元,但用于工业的单方水效益却高达155.9元,宁夏当年转换水量7000万立方米,仅这一年,水权转换便为宁夏新增经济总量107.1亿元.”

一、宁夏水权转换生态补偿的涵义及其意义

宁夏水权转换的实质是水权由农业用户向工业用户进行了不同利用方式的转让,水从较低效益的农业用途转换出来用于较高效益的工业用途.对宁夏水权转换实行生态补偿,就是在水权转换过程中水权受让人为水权转让过程中付出经济和生态代价的人及生态环境提供适当的经济补偿,用于维护、恢复和改善水生态系统,从而促进水环境的不断好转.从本质上看,水权转换生态补偿的价值目标为分配正义和可持续发展,即“通过人类对生态环境的补偿,实现生态正义；通过人类社会成员之间的补偿,实现生态利益分配正义；通过分配正义,达到利益协调,最终实现可持续发展.”

宁夏水权转换的方式是由工业用户出资,建设节水工程,将在农业输水过程中节约下来的水用于工业项目.而节水工程则是通过对农渠包括干渠、支渠衬砌渠道以减少水的渗漏损失.一般认为,此种节水方式长期下去会使地下水补水量减少,造成地下水水位下降,植被减少,土壤沙化等生态破坏,周围的居民也可能因此遭受不同程度的环境损害.而实施生态补偿,其基本思路也正是针对上述生态影响,通过工业用户提供的生态补偿费对水权转换造成的生态破坏进行修复,逐步实现生态正义,同时对因生态破坏受到损害的人进行补偿,实现生态利益分配正义,最终实现可持续发展.

二、宁夏水权转换生态补偿的基本原则及其运行模式

水利部《关于内蒙古宁夏自治区黄河干流水权转换工作指导意见》中明确指出,水权转换中应包含必要的经济利益补偿和生态补偿.《宁夏回族自治区黄河水权转换工作实施意见》第二十三条也做了类似规定.但是,补偿的原则、补偿的标准、补偿的方式等内容,上述规章制度均没有做出明确回答.在实践中,一些地方对水权转换生态补偿尚未考虑,一些地方对生态补偿虽有规定,但内容又相对原则,这对水权转换长期可持续开展可能会产生消极影响.随着水权转换的深入实施,我们认为,应当从制度上完善水权转换的生态补偿机制,对生态补偿的基本原则、补偿标准、补偿方式等进行全面的规定.

(一)生态补偿的基本原则

1.受益者付费原则

水权转换的前提是受益者出资节水,其最显著的成就则是工业用户等受益者因为用水需要得到满足而实现了预期的经济效益,因此首先应该遵循受益者付费的原则,即受益者对水权转换过程中的生态环境怎么写作功能提供者支付相应的费用,包括对在生态建设和保护中做出贡献的集体和个人,对其投入的直接成本和丧失的机会成本给予补偿和奖励.

2.预防原则

预防原则作为环境法的基本原则,在水权转换中同样也应遵循,“它是指开发和利用环境行为所产生的环境质量下降或环境破坏等,应当事先采取预测、分析和防范措施,以避免、消除由此带来的环境损害.”基于这一原则,宁夏在实施水权转换中,应当首先对水权转换可能造成的生态环境质量下降或破坏进行充分的预测、分析和评估,据此制定相应的防范措施,由此产生的费用由受益者承担.

(二)生态补偿的运行模式

水权转换中的生态补偿主要遵循政府补偿和市场补偿两种模式,其中政府补偿是指“政府以非市场途径对生态系统进行的补偿”,市场补偿则是指“市场交易主体在法律法规的范围内,利用经济手段,通过市场行为改善生态环境的活动的总称.”宁夏目前开展的水权转换项目资金主要来源于工业用户,政府予以适当补助,在2003年第一批开展水权转换的三个项目中,政府提供的资金占到了三分之一.在水权转换的探索阶段,政府提供部分资金以促进项目实施是必要的,随着水权转换的实践不断成熟定型,由水权转换的受益者提供全部资金,政府在资金上可以逐渐减少投入,这符合受益者付费的原则.政府减少资金投入并不意味着政府对水权转换放任不管,实际上在宁夏水权转换中政府发挥着重要的作用,在项目实施过程中,宁夏“水利厅灌溉管理局为项目建设法人单位,负责水权转换项目实施,工程建设项目的规划、设计、施工组织与管理；企业（出资方）指派专人或机构落实项目资金的筹措与拨付,并参与工程建设监督和验收.”可见,宁夏水权转换主要采取的是以市场交易为基础,以政府为主导的运行模式.

三、完善宁夏水权转换生态补偿机制的对策

目前,宁夏水权转换生态补偿机制尚处于初创阶段,对于补偿标准、补偿对象、补偿方式等内容还不很明确,随着水权转换更大范围的推广和更长时间的积累,水权转换的生态影响也会逐渐显现,因此急需加快生态补偿机制的探索和试点工作,在实践中不断构建水权转换的生态补偿机制.

首先,要明确水权转换中的生态补偿费的收取标准.该标准的确定应当综合考虑因为水权转换给周围生态环境及受此环境影响的人造成的损失,在此基础上科学评估修复工程所需费用,不能修复的则根据实际损失予以补偿,补偿标准即为修复费用与实际损失之和.

其次,补偿对象主要有受水权转换影响的生态环境及受此影响的周围居民,对生态环境而言,主要考虑因为水权转换所造成的负面影响,为消除此种负面影响需要采取的措施,包括设计、建设、运行、维护修复工程措施,也包括可能采取的对水渠两岸的生态补水措施.对于受水权转换生态影响的居民,应当评估测算因此给其造成的生态损失和经济损失,包括对其发展机会受限造成的损失.

再次,在补偿方式上包括货币补偿和实物补偿两种方式.对水权转换的受让人来说,因水权转换所需的生态补偿均应按一定标准缴纳货币形式的补偿费,补偿方式相对单一；但对于不同的补偿对象则需要根据实际情况采取不同的补偿方式,对于受水权转换影响的生态环境主要应以实物补偿为主,即通过修复工程、生态补水等措施来恢复生态；而对于周围居民而言,因为生态影响、发展机会受限等造成的损失以货币形式补偿较能弥补.从长远来看,改变传统的大水漫灌方式,通过实物补贴、技术指导等方式推广滴灌、管灌等新型节水灌溉模式,将更能推动节水方式的实质转变,同时解决现有的水权转换节水工程的生态问题,这将是今后水权转换中值得探索的新途径、新方法.