未来政府的经济职能

摘 要：当国家很难提高税收收入但必须增加政府支出时,政府应当运用多种政策工具发挥其根本经济职能.而且,鉴于国际性因素越来越重要,各国政府传统的经济职能将受到国际层面的影响.

关 键 词：政府；经济职能；国际；税收；支出

Abstract：whenthecountryhastoincreasegovernmentexpensebutalsohasdifficultiesinraisingtax,thegovernmenthastoapplydifferentkindsofpolicyinstrumentstoplayitsbasiceconomicfunction.Astheinternationalfactorsbeemoreandmoreimportant,thetraditionalgovernmenteconomicfunctionisaffected.

KeyWords：government,economicfunction,international,tax,spend

中图分类号：F830文献标识码：B文章编号：1674-2265（2012）08-0061-03

政府的经济职能取决于很多因素.十九世纪30年代以前,尽管政府支出和税收收入已经连续几十年上升,但以现代标准衡量仍处于较低水平.例如,瑞典和美国1930年政府支出和税收收入仅占GDP的15%,而美国和英国2009年和2010年的财政赤字就接近GDP的15%.低税收和低支出在那个时代看来是正常的,但是当时包括凯恩斯在内的一些经济学家已经开始呼吁政府加强干预,十九世纪盛行的自由放任主义不再受欢迎.社会力量发生变化,当一些政治家争取到更多的政治权力时,他们将政府视为推动社会变革的重要工具.

在十九世纪后半叶和二十世纪,人们预期,政府支出增加将有助于满足社会需求和扩大公共福利,于是,政府支出和税收收入占GDP的比例呈现出持续上升的趋势.增加政府支出越来越多地与一些计划和方案捆绑在一起,这些计划和方案一旦通过,政府支出就很难再减少.在这种情况下,政府预算增大,灵活性降低,未来政府可自由支配的支出在总支出中的比例下降.目前,在大多数政府的年度预算中,政府真正可自由支配的支出在总支出中的占比一般很小.如果不进行根本性的变革,政府很难削减支出.

如果一国民众认为,政府具有增加支出的空间,那么,他们就会要求政府增加支出.理论上,民众增加政府支出的要求是没有止境的,同时,还会有很多集团在政治上组织起来,迫使政府增加支出.如果增加政府支出的成本是分散的（比如进行政府借款和征收普通税）,收益却主要由几个特定集团享有,政府就会面临较大的增加支出的压力.

所以,现实世界中并不存在政治意义上的“最优”政府支出水平,也不存在经济意义上的“最佳”政府职能范围,这有别于一些经济学文献的论断.有关公共产品和市场失灵的经济学文献认为,政府可以在诸如采取措施纠正市场失灵、提供公共产品等方面发挥作用,即存在非政治的、经济意义上的“最佳”政府职能范围.然而,在现实世界中,政府的经济职能在很大程度上由政治因素决定,并受到融资难易的约束,同时,政治和制度安排也可能降低或增加决策者抵制不同集团要求的难度.

在一个的市场经济环境下,政治对包括资源配置、收入再分配和稳定经济在内的所有政府职能均具有直接影响,政治甚至还会对促进经济增长和就业等这些定义不太明确的职能产生影响.实际上,二十世纪后半叶,政府生产公共产品的资源配置职能已经弱化,取而代之的是收入再分配、对特定风险的防范（保险职能）和金融稳定等职能.事实上,对一个社会而言,提供公共产品是比收入再分配和稳定经济更为根本的职能.社会在后两项职能缺失的情况下延续了上千年.然而,如果对基本公共产品（如国防、司法和个人保护）和关键制度的资源配置不足,社会可能无法存续.因此,与过去半个世纪相比,资源配置职能在未来几十年应得到更多关注,但资源配置可以采取与过去不同的形式.

公共财政理论过分注重将支出和税收作为财政政策工具了,其实,政府完全可以运用多种政策工具发挥其根本经济职能.当国家很难提高税收收入却不得不增加政府支出时,不同的工具,尤其是与监管工具和政府或有负债检测设相关的工具,就变得非常重要.鉴于许多国家已很难提高税收水平,税收收入不足以应付政府支出的情况很可能在未来出现.因此,对政府经济职能的评估不能仅仅建立在对税收收入和政府支出的水平及结构的评估上.即便税收收入和政府支出不发生重大变化,政府的经济职能也会发生很大改变.支出和税收以外的其他政策工具应得到更多重视,尽管这会给政策监管带来困难.

我们对政府经济职能的讨论仅限于国家层面,而且主要集中在一国政府在其境内所发挥的作用上.其中暗含的检测设是一国政府的经济职能止于国境,境外活动不在政府的考虑范围之内.然而,当今世界,随着全球化进程加快,各国之间的联系越来越紧密,国与国之间的溢出效应日益普遍,也更加重要,而且溢出效应越来越多地来自金融部门的跨国活动.受全球化、新技术、经济和人口增长、移民及其他因素的影响,资源配置、收入再分配和稳定经济的国际性特点越来越重要.

当今世界,各国政府联合应对全球公共产品（或公害物品）的资源配置问题的迫切性上升,一国政府再也不能仅根据国内需求进行资源配置、应对外部性、提供公共产品并处理公害物品了.与环境、全球金融市场、气候变化和全球变暖、全球传染病、空气和海洋污染、海洋生物过度开发、全球恐怖主义、跨国犯罪、全球争端等相关的全球问题都具有全球公共产品（或公害物品）的性质,能够在国与国之间产生巨大的外部性,单凭一国政府根本无力应对,而国际层面又没有“看不见的手”进行统一协调.

稳定经济和收入再分配也具有国际性特点.稳定经济传统上是与特定国家的政策相联系的.过去,凯恩斯主义者认为,稳定经济是反周期政策发挥作用的方式.然而,经济开放和金融市场全球化及其他全球化因素降低了一国政府反周期政策的效力,减弱了一国采取独立行动的能力,一国政策正受到其他国家政策越来越大的影响.

为提高经济政策的有效性,国际层面的合作与协调日益重要.由于并不存在一个全球性政府或清晰的机制保证各国采取必要的联合行动,各国政府首脑和经济官员定期召开的国际会议以及国际货币基金组织、欧盟、经合组织和联合国等国际机构越来越重要,因为这些机制在一定程度上扮演了全球性政府的角色,而且这一角色的重要性未来可能还会进一步提升.

有人认为,至少收入再分配仍然是严格意义上的政府的经济职能.二十世纪,收入再分配职能在许多国家发挥了重要作用,促进了政府支出增长.但是,在各国经济联系日益紧密的今天,国家与国家之间的负外部性已经对全球收入分配产生了直接或间接的影响.例如,穷国向富国输出非法移民、毒品以及具有犯罪倾向的人口,会带来巨大的负外部性.这个问题在欧洲、亚洲和一些美洲国家尤其严重,移民已成为一些国家街头巷尾热议的话题.如果富国能增加对穷国的经济援助,帮助穷国发展经济、创造就业、减少移民,这方面的负外部性将大大降低.另一方面,富国也会生产负外部性.例如,富国带来的环境问题会导致全球变暖,降低这方面的负外部性就符合那些受到严重影响的穷国的利益.

收入分配不均不仅存在于一国内部,还存在于国与国之间.我们估计,全球基尼系数一定非常高,因为富国收入在全世界总收入中的占比远远高于富国人口在全世界总人口中的占比.许多国家的政府在其国内积极扮演收入再分配角色,但却很少有政府关注各国间的收入再分配问题.目前,没有一个全球性政府或国际机构有能力促成国与国间大规模的收入转移.同时,由于外国人无法参与国内选举,要求富国在国与国之间进行收入再分配的国际压力也显然没有国内压力有效.

以上例子表明,如果在国际层面没有“看不见的手”引导各国采取行动达到最优,国际社会就有必要统一协调各国的政策.以上例子还表明,国家与国际的一项重要区别在于,国家是有政府的,而国际上没有一个机构能够扮演政府的角色.鉴于国际性因素越来越重要,各国政府在采取行动时必须更多地考虑国际层面的影响.这些将在一定程度上改变政府传统的经济职能.

（责任编辑耿欣；校对GX）