完善我国行政监察领导体制

《中华人民共和国行政监察法》第七条规定：“国务院监察机关主管全国的监察工作.县级以上地方各级人民政府监察机关负责本行政区域内的监察工作,对本级人民政府和上一级监察机关负责并报告工作,监察业务以上级监察机关领导为主.”这一条规定了我国行政监察的领导体制.本文试从我国行政监察领导体制的基本内容、存在问题和完善建议三方面展开论述.

一、我国行政监察机关的双重领导体制

(一)行政监察机关的领导关系.

第七条规定了我国行政监察机关的双重领导体制,即监察机关一方面要对本级人民政府负责并报告工作,另一方面也要对上级监察机关负责并报告工作,业务上以上级监察机关领导为主.行政监察实行双重领导体制是基于以下考虑：（1）保证全国监察机关集中统一领导,统一工作步调,统一执法、执纪,“全国一盘棋”；（2）有利于获取同级政府支持,顺利开展工作；（3）有利于行政监察机关在实际工作中减少或排除各种干扰,依法行使职权.

本级政府和上级监察机关对下级监察机关的领导,两者既有交叉,又有所侧重.上级监察机关对下级监察机关的领导主要体现在以下几个方面：（1）部署安排工作,起草有关法规,制定工作方针、政策和规章,进行宏观指导；（2）检查工作情况,总结推广经验,解决存在问题；（3）监督、指导下级监察机关依法履行职权；（4）复核不服下级监察机关复审决定的申请；（5）直接变更、撤销或者责成下级监察机关变更、撤销不适当的监察决定；（6）对提出监察建议的异议进行裁决；（7）交办或者指导监察事项；（8）协调所辖监察机关之间的工作关系；（9）对下级监察机关的队伍建设进行指导；（10）必要时下级监察机关管辖范围内的事项.简而言之,就是确定工作重点、组织业务培训、监察业务指导、审核人事变动.同级政府对检察机关的领导主要体现在以下几个方面：（1）作为同级政府的组成部分,行政监察机关须向人民政府报告工作；（2）财政上,行政监察机关的经费由同级人民政府管理；（3）职权上,行政处分建议尤其是拟撤职、开除政府各部门负责人的需向人民政府提请.人事方面,国家监察部的领导班子由国务院决定；地方各级监察机关领导班子成员由同级政府和上级监察机关双重管理,其任免、调动必须征得上级监察机关同意.

(二)行政监察机关的机构设置.

第七条规定了各级行政监察机关的机构设置,使各级行政监察机关的设立有了法律依据和保障,任何组织和个人非经法律程序不得随意、合并监察机关.条文中涉及监察机关的机构设置的规定主要有两个含义：第一,我国行政监察体制从中央到地方分为、省、市、县四级,这四级政府依法设立行政监察机关.第二,各级监察机关的组织形式.本条文没有对各级检察机关的组织形式做统一规定,而是采用了“国务院监察机关”“县以上地方各级人民政府监察机关”的写法,主要基于这样的考虑：监察法出台的时候,监察体制还处于探索和初步完善阶段,不作统一规定并不影响已有体制的运行,这也是立法工作中普遍采用的做法.从我国目前的现状来看,一级的行政监察机关的组织形式是国务院所属的部,即中华人民共和国监察部；绝大多数省的监察机关的组织形式是本级人民政府所属的厅（局）,即监察厅,个别省份是本级人民政府所属的委员会,即监察委员会,如山西省.

(三)行政监察机关的责任范围.

国务院监察机关主管全国的行政监察工作,县级以上地方行政监察机关负责本行政区域内的监察工作.一般来说,我国各级行政监察机关的责任范围与行政区划是一致的,在一个行政区域内的监察事项一般应由该行政区域的行政监察机关负责,但有两种情况除外：（1）对于设立在本行政区域内不属于自己管理的国家机关、企事业单位,其监察事项主要由其上级主管部门的监察机关负责.（2）按照行政隶属关系和干部任免权限属于本级人民政府及其各部门任命的人员,即使不在本行政区域范围工作,其监察事项仍由本级政府的行政监察机关负责,如许多省市在北京、深圳等地设立的办事处.

二、我国行政监察领导体制存在的问题

通过分析我国行政监察机关的双重领导体制不难发现,行政监察机关作为监督权力运行的专门机构在领导体制上并没有与其他行政机关体现出多大的差别性,而行政监察的工作特点和部门性质决定了在实际工作当中必然会出现一些问题：

第一,行政监察机关缺乏应有的独立性.行政监察机关在人事、财政、职权上都受制于同级人民政府,监察工作极易受到行政干扰.干扰可能来源于政府领导人,在我国的行政管理实践中,政府领导对各职能部门基本上采取的是分管制,这种情况下会出现个别政府领导人认为行政监察机关对其分管的部门进行监察就是对其工作的不信任.干扰可能来源于组织、人事、财政等一些党政职能部门,监察机关不可避免地要与同级人事、财政部门打交道甚至处于被动位置,能不能公正、有效地对这些部门进行监察是个疑问.没有独立性,监督难以发挥应有作用.

第二,行政监察机关缺乏权威性.行政监察机关作为同级人民政府的组成部分,在级别上与其他职能部门是一样的.换句话说,行政监察机关对其他部门的监察,是平级间的监察,而不是上级对下级的监察,其权威性会大打折扣.另外,行政监察机关与其他职能部门,经常会一起开会、一起办公,这就给了其他职能部门与行政监察机关较多的私下接触机会,人情、面子等关系在这种情况下极易滋生,不利于行政监察工作的有效开展.

第三,隔级监察不现实.在这样的领导体制下,会出现这样的情况：对一级政府领导人的监察,同级行政监察机关“看得着”却“管不着”,上级监察机关“管的着”却“看不着”,监察效果难以保证.

三、完善我国行政监察领导体制的建议

2005年9月9日,纪委、国家监察部联合发布了《关于纪委监察部对派驻纪检、监察机构实行统一管理的实施意见》,开始对派出机构的人、财、物实行统一管理.这是针对行政监察工作中出现的问题做出改善的一些尝试,主要针对于行政监察机关缺乏独立性.改善我国行政监察工作的现状任重道远,还需要我们作出更多的讨论与探索：

(一)在纪检监察合署办公的体制下,要处理好两个关系.

首先处理好对同级政府负责和对上级监察机关负责的关系.要自觉接受同级政府的领导,对重要问题的处理,要主动与政府领导体制沟通,统一认识；对重要工作、重大案件等,要及时请示、报告,获取支持；对职责范围内的工作要大胆负责,遇到问题和矛盾要认真解决.要自觉接受上级监察机关的领导,对重要工作举措、重大案件的查处,要及时报告；对上级部署的工作,要认真抓好落实；对复杂疑难问题,要及时请示.同时,要处理好行政监察和党的纪检的两种职能的关系.行政监察机关要积极履行行政监察职能,主动开展工作；用好行政监察手段,特别是要用好监察决定和监察建议,既可以维护监察权威,又能促进问题的解决,在使用过程中,务必严格范围和程序.

尝试实行行政首长垂直领导,即行政监察机关首长由行政首长任命并对行政首长负责,相对于其他行政职能部门,监察机关独立行使权力.我国香港的申诉专员制度和埃及的监察制度,是这种体制的代表.可以选择试点区域,总结实践经验,然后推广到整个监察系统.

可以在全国设立若干行政监察区.这是我国古代行政监察制度的成功经验,如西汉设置了15个监察区,北宋设有专门的监司路使,清朝的总督最早也定位于监督官员.这也是世界上很多国家的主要做法,如瑞典、丹麦、澳大利亚.实行行政首长垂直领导之后,再辅之以行政监察区,大的省可以考虑一省一区,相邻小省可以考虑几省一区,每一个监察区的监察机关由派出并对负责和报告工作,这样,行政监察机关的权威性才会得以确立.

（作者：河北大学工商学院辅导员,河北大学高校教师行政管理专业在职研究生）