刍议供电企业基建项目内部控制体系梳理

摘 要：电力行业是资金密集性行业,电网的建设周期较长而投资需求巨大,建成一个项目动辄几千万甚至几十亿元.国家电网公司仅2011年就在电网建设上投入资金3303亿元,自2003年成立以来已累计发行企业债券1045亿元,这些巨额资金都已投入到全国电网项目建设中.在这种背景下,亟需在项目建设运营中实施有效的内部控制,辨别、评估、监测、控制风险.为保证业务的顺利进行,供电企业也逐步建立了起了相应的内控体系,较为有效地保障了公司业务运营的合规性.然而,在基建项目管理方面,供电企业在内部控制的有效性和持续改进上尚存在不足,特别是流转程序不明确,重点控制环节手段薄弱,重新梳理供电企业基建项目的内部控制流程,完善内控的体系建设已经成了当务之急.

关 键 词：供电企业；内部控制；项目建设

中图分类号：F270文献标识码：A文章编号：1001-828X（2012）03-00-02

一、基于成熟度模型的基建项目内部控制体系的问卷调查

为有更充分证据表明,有必要对供电企业基建内控流程进行梳理,笔者设计了调查问卷,分3个部分共46个内容.在对各单项内部控制指标进行打分之前,本文设定单项内部控制指标满分为100分,将各分数段评价等级定义为优化级90-100分,管理级80-90分,系统级60-80分,简单级40-60分,初始级0-40分.笔者对内、外部共计122位受访者发出了问卷调查表(调查问卷略),其中向内部中高层管理者发出19分,相关专家发放15分,操作人员和管理人员发出88份.本次问卷调查实际回收有效问卷109份,采用了模糊数学方法对问卷进行了评价,评价综合结果为79.79分.

基于COBIT视角的供电企业内部控制成熟度模型的量化评价结果表明,供电企业内部控制成熟度综合评价为系统级中的较高水平,内部控制整体状态达到较好水平.然而相对于其他域而言,供电企业在监督与评价方面的内部控制存在明显的不足,这是因为在传统内部控制理论和视角指导下的内部控制建设,缺乏对内部控制的设计、实施、支持的足够关注,基于此的内部控制评价也就更多地对内部控制运行之后的状况进行评价,不能及时发现内部控制的固有缺陷,也就不能顺利实现内部控制的动态变迁和持续优化.

供电企业必须改进基建项目内部控制的规划与组织、获取与实施、交付与支持域,特别是加强得分较低的支持体系建设、内部控制系统管理和持续性监督等关键控制点的建设,努力构建科学、合理的内部控制评价体系对整个基建项目的内部控制进行全面评价,以便有的放矢地进行基建项目内部控制建设.

二、SZ供电公司基建项目内部控制体系的梳理

“以项目管理为主线”的业务流程入手,进而把供电企业电网工程项目细化为决策、施工和完工等三个阶段.根据流程中各动作环节的不同业务目标,将其归纳整理为立项前期工作、初步设计、物资采购、开工、工程监理招投标、施工阶段、费用结算、竣工验收、竣工决算等九个子流程模块,分别进行流程梳理,梳理内部控制.

(一)决策阶段流程梳理.决策阶段分为立项前期工作、初步设计两个子流程

1.立项前期工作包含上报项目需求、编写项目需求报告、项目需求评审、系统设计等环节.其中,编写项目需求报告关系到项目是否得以上报,所以必须要保证其依据充分、汇总准确,并且组织相关部门开会讨论,集体决策.项目需求的评审保证了项目的必要性,要严格按照流程进行,由多部门联合讨论.而科研报的评审则保证了项目的可行性和经济性,必须由多部门联合讨论,按照规定的审批程序及时报批.由此,要将项目需求报告、项目需求评审、可科研报告评审这三点作为立项前期管理重点控制点.

2.初步设计的流程包括根据中标通知书进行设计委托、设计过程中的协调工作、初步设计的审查以及概算收口等一系列动作.在实际的工作中,首先要保证初步设计执行单位符合招投标中标结果并且初步设计所需全部资料能及时无误地提供给设计院.而初步设计的审查是项目建设过程中一个重要节点,主要工作是对项目的初步设计方案进行技术和投资审查,初步设计审查意见是项目实施过程中重要的指导性文件.因此确保初步设计审查的流转过程符合制度规定,手续齐全,审查和批复及时.在设计院完成对初步设计文件的修改后,要及时完成概算收口,并保证概算不超过可研估算.这样才能使之后的工作顺利开展.因此,在此流程中,要将设计任务的委托、初步设计审查和下达批概文件作为管理控制点.

(二)施工阶段流程梳理.施工阶段分为物资采购、开工、工程监理招投标、施工阶段、费用结算五个子流程

1.在物资采购流程中,要将物资需求计划上报、签订物资合同、物资配送、物资验收和进行物资结算选取为管理控制点,主要是因为一是这几个管理控制点对于物资采购的目标的实现具有重大影响,如果其中一个管理控制点没有得到有力的实施,那么物资采购就不能及时、准确的完成任务；二是它们是容易出现错误和舞弊的关键环节.如物资需求计划的上报,是否多报、错报；以及物资验收,到货物资是否和采购合同一致；三是它们属于各个关键业务岗位进行交接的工作环节,因此需要明确各个岗位的工作职权以及落实责任.

2.开工的流程包括建设用地规划许可、征地、消防设计方案审批、建设规划许可以及行政许可手续等一系列动作.在实际工作中,各项许可、申请文件的审批以及行政关系协调直接关系到工程能否顺利进行.为确保开工的流转过程符合制度规定,手续齐全,审查和批复及时,在此流程中,需要选择行政许可手续和外部条件控制作为管理控制点.

3.工程、监理招投标包括对设计、物资和工程施工供应商的选择,从提出需求,进行招标到签订合同其中经历了数十个环节和多个部门的批准.特别要关注招标文件的审批、投标人资格审查、评标专家产生和评标的过程,要作为重点管理控制点予以控制.

4.施工阶段的流程包括开工申请、开工许可、四大控制(工程质量控制、工程进度控制、工程安全控制、工程投资控制)以及合同管理、信息管理等一系列动作.为确保施工阶段的工程建设以及流转过程符合制度规定,手续齐全,审查和批复及时,保证施工单位按施工图纸保质保量地完成工程建设,顺利进行竣工验收.在此流程中,选择了材料设备质量控制、施工过程质量控制、工程进度控制、工程安全控制、阶段验收和工程变更签证作为管理控制点.另外,项目经理对监理的控制也尤为重要,因此工程监理控制也应作为一个管理控制点.

5.费用结算是指在施工的过程中发生的各项费用的支付,包括进度款的支付和非合同的管理费用的结算.在这两个付款和结算的环节中包括提交付款或结算申请、按权限审批、支出审核及款项支付与账务处理几个子动作.在此,只选择费用的支付环节作为控制点,原因在于作为该阶段的最后一个环节,该动作的执行是建立在前面几项动作已完成的前提上,因此,通过考察该动作的执行是否符合“依据充分”,即是间接的考察了前述动作的完成情况.另外,财务人员在进行款项支付与账务处理时会对前述动作执行把关复核,所以只要控制住了这一点,就是控制住了整个工程款项结清业务.综上,在费用结算流程中,要选择进度款支付和非合同费用结算作为管理控制点.

(三)完工阶段流程梳理.完工阶段分为竣工验收、竣工决算2个子流程模块

1.竣工验收是全面检查工程的设计、设备制造、施工、调试和生产准备的重要环节,是保证系统及设备能够安全、可靠、经济、文明地投入运行,并且发挥投资效益的关键性程序.首先,在子验收的基础上要进行竣工初检,采用现场查看、查阅资料、取证抽查等方式对工程质量、试验报告、工程技术资料等内容进行全面验收,确认工程是否实行闭环管理,是否及时编制竣工验收报告等基础资料,工程是否达到预定可使用状态.初检后,建设单位要进行消缺,并接受竣工复验,评价项目是否按验收要求及时消缺,并将有关情况书面反馈给验收单位,并且评价工程是否已竣工,是否存在未完工程.因此,两次验收是检验工程是否达到投运标准的重要环节,所以,将竣工初检和竣工复检列为关键控制点.

2.竣工决算阶段的主要业务分为两个阶段,施工结算以及竣工决算.其中施工结算又包括对工程量和定额的核定及对余款的结清.决工决算则包括编制竣工决算报告及其审计以及结余资金的清算.

对工程量和定额的核定体现在对施工结算书的监理、基建部初审及工程结算审计的多环节审核上.其中,由于监理根据招投标系统确定,不属于公司内部范畴,无法直接对其进行审核工作进行评价.但监理隶属基建部管理,而基建部初审建立在监理审核通过的基础上,同时又是对监理审核工作的复核,因此对基建部初审进行评价就显得尤为重要.

另一方面,该业务环节一旦完成,伴随着基建部将工程结算书提交给审计部的动作,权责也从基建部转移至了审计部.所以将基建部初审列为第一个管理控制点.

工程结算审计则是在基建部初审通过的基础上,对工程结算书作最终的审核,必要的时候对施工费用进行核减.工程结算审计环节在进一步保证竣工工程的工作量符合工程合同的要求,定额符合国家相关规定要求的同时,能作为第三方有效地防止施工单位、监理与基建部门间可能的串谋舞弊,起到内部控制中的监督作用.作为第一阶段的最终环节,工程结算审计的重要性同样毋庸置疑,它是保证工程结算书合法合规合情合理的有力保障,是防止错漏舞弊的最后一道屏障.因此将工程结算审计列为第二个管理控制点.

余款结清包括提交施工结算申请、按权限审批、支出审核及款项支付与账务处理几个子动作.在此,只选择款项支付与账务处理作为控制点,原因在于作为该阶段的最后一个环节,该动作的执行是建立在前面几项动作已完成的前提上,因此,通过考察该动作的执行是否符合“依据充分”,即是间接的考察了前述动作的完成情况.与此同时,财务人员在进行款项支付与账务处理时会对前述动作执行把关复核,所以只要控制住了这一点,就是控制住了整个工程款项结清业务.

工程竣工决算报告是综合反映基本建设工程的建设时间、投资情况、工程概预算执行情况、建设成果和财务状况的总结性文件,是正确核定新增资产价值的重要依据.其过程包括送审稿的编制,审计部对报告的审计以及账务调整形成最终的竣工决算正式报告几个步骤.这几个步骤环环相扣,缺一不可,且责任权限结余资金的清算是基建项目的最后一步工作,其准确性关系到资金的有效利用.同时为了防止对相关资金的挪用,因此有必要将该环节列入管理控制点,保证竣工决算后期工作的顺利完成.

三、内部控制体系梳理的实施

1.争取公司成员的认可和支持.要得到公司高层领导的支持.高层领导掌握着体系运转必须的人力和物力资源,同时又是政策的最终决策者,因此取得公司高层领导的支持,对内控评价体系梳理顺利运行有着至关重要的作用.要争取各级主管人员的积极支持和参与,使内部控制工作在组织各层次、各部门中得到贯彻执行,并为下级主管人员的内部控制工作创造各种有利条件.

2.加强内部控制相关培训.对中高层管理人员和部分管理人员进行内部体系构建和流程管理基础知识方面的培训,重点培训内部控制体系梳理的目的、目标、建设方法论、主要构建过程、操作方法等内容.

3.强化约束机制.要加大、加重对内控体系梳理过程中不能严格执行或有意触犯相关规定的部门和人员的处罚力度,从而起到对违规违章者的震慑作用,促使他们按照内控制度的要求行事.特别是针对关键部门和关键岗位,在加大教育和监督的同时,加大相应的处罚力度,使之工作和行为更为谨慎,保持其工作和行为的规范性和独立性,形成一种拒绝虚检测、按章合规机制.