经济效益审计问题

[摘 要]本文从经济效益审计的定义入手,认识了经济效益审计存在的问题.提出了通过公示交流促进经济效益审计及时地有效地综合地实施的可行性.探讨了提高审计人员素质与建立专家信息库、引智工程制度化,从而在财政财务审计等审计工作中适当向经济效益审计延伸,实现审计监督的深化,推广经济效益审计.

[关 键 词]经济效益审计综合实施公示与比较

一、经济效益审计的定义

审计是一项具有独立性的经济监督活动.“经济效益审计是审计机构对被审单位有关经济效益方面的情况所实施的一种审计”.这是我国对经济效益审计的长期认识,我们将其归类为“种类论”.

经济效益审计从我国恢复审计以来就一直是审计种类中的重要组成部分.我们的经济效益审计实施得怎么样呢?从随机抽样调查的结果看,经济效益审计在所有开展的审计工作中仅占不到百分之二的比重,远远低于美国占85%的水平.为什么我国经济效益审计是现在这样一种情况?这是值得系统研究的.

各国都将经济效益审计的目的设定在监督“节约、效率、效果”.因此经济效益审计也称为“三E”审计.“三E”是指“economy”、“efficiency”、“effect”.“经济”指尽量少花钱,也称“节约”.“效率”,指少投入多产出.“效果”指产出能达到预期的目标,取得好的效用,通俗地说就是把事情办好.加强经济效益审计能提高资金的使用效率,防止资产流失,防止贪污腐败,促进充分有效利用资源.这样的审计在政府审计中实施,简称为效益审计.但是把经济效益审计作为一个审计种类来单独地开展是否切合实际?这是值得商榷的.

经济效益审计作为一种审计单独实施有其先天性的欠缺.经济效益审计在我国被定义为一种审计,作为一种专门的审计工作而存在,看似没有什么值得怀疑,实际工作中进行专门的实施因而也被认为是十分正常的.我们在地方审计局的调查也证明经济效益审计的开展情况确是如此.审计工作有其自身的规律性.专门实施经济效益审计的工作效率是值得商榷的.审计的原始意义是查账.（陈荣法,审计手册,经济日报出版社,1986年3月版,369页）我们可以推理为经济效益审计也要审查账目.即经济效益审计不仅要对各项经济指标进行分析比较,审核以经济效益为中心的各项资料、管理制度及其执行情况,而且必须以核对账目为基础.我们可以进一步认为：经济效益审计是审计组织对被审对象有关经济效益方面的情况所实施的审计监督.即是说经济效益审计仅仅是审计工作中刻意实施监督的一个方面,我们可以根据需要、任务单独地实施它,也可以根据需要、任务把它作为整体监督工作的一部分来综合实施.经济效益审计作为按审计内容划分的一个审计种类,在学习中单独认知有其必要性,甚至还可按其侧重点不同分为业务审计、管理审计等.但是,在实施中没有必要非得分开计划,分开实施.可见把经济效益审计孤立地看成一个审计种类,机械地单独地去实施,这在定义理解上有失准确性,在工作上是不可取的.因此,为了有效地指导工作,笔者认为,经济效益审计应该是审计机构对被审单位有关经济效益方面所实施的审计监督.从而避免机械地单独实施而给经济效益审计带来困扰.通过将经济效益审计纳入整个审计工作中,综合地实施的方式,提高审计工作的效率,实现审计监督向深度发展,提高审计监督的威慑力.

二、经济效益审计实施的问题

我国审计工作中经济效益审计开展较少,基本处于初步偿试阶段,导致其形成这一情况的问题是多方面的,既有基本的认识问题,也有深层次的理论问题,还有具体程序中的问题.笔者将其整理为如下几个主要方面.

1.经济效益审计单独地实施缺乏效率

经济效益审计被孤立地看成一个审计种类,单独地去实施不仅认识不准确,也是缺乏效率的.缺乏效率的审计工作在人力、物力既定的条件下必然难于大范围推行.我们在调查中发现效益审计开展的难点主要在这方面.

现实中进行的许多审计工作都可以归为财政财务审计这一大类中.在财政财务审计中,对账簿资料的查证其实已经走到了再进一步就可以核实分析经济效益问题的边界了,对信息资料失真的追究也基本走到了再进一步就可以明确经济效益问题的边界了.

专门进行经济效益审计也必然涉及到查实账簿资料这一工作环节.只有对账簿资料的真实性、合规性、合法性查实后,对节约、效率、效果所进行的分析认定才有意义.

除财经法纪审计以外的审计工作,其工作计划中没有必要不将经济效益审计与财政财务审计合并一起综合实施.经济效益审计不采用综合实施方式,既阻碍提高审计工作效率,也阻碍经济效益审计经常性地开展,也不符合审计本身就是对真实性、合规性、合法性、节约性、效率性、效果性进行监督的基本原理.将经济效益审计与财政财务审计结合进行综合性的整体性的审计监督应该是今后政府审计工作的发展方向.

2.经济效益审计实施中准确把握理念的问题

经济效益审计被孤立地看成一个审计种类,单独地去实施不仅有基本定义的认识问题,还有审计理念不清楚的问题.我们在调查中发现效益审计开展不理想也有这方面的认识原因.

经济效益审计在认识上的准确与否会影响到实施效果中来.审计中真实性、合规性、合法性的认定过程中,许多分析是与经济效益的判断交织在一起,不可完全截然分开.例如政府审计中广为开展的基本建设投资审计,如果仅就开支的真实性、合规性、合法性方面进行审查,不分析项目的经济性,不分析项目的开支与效果是否合理,这样的分开就会有意无意地形成审计监督的缺口.如果谁执意要将真实性、合规性、合法性与节约性、效率性、效果性割裂开,其实就是不重视或否定真实性.

对经济信息真实性的任何回避,都将带来不可估量的问题温床.美国回避“真实和公允”,强调“公认”形成的安达信袒护安然的现象决非偶然,这与其长期的随意性处理风潮和理论上的会计艺术论有紧密联系.可见规范上的正规具有十分重要的意义.理论上的旗帜鲜明具有十分重要的指导意义.作为经济监督的审计,对经济监督的广度和深度是理顺审计运行机制的关键.

3.经济效益审计标准缺乏

经济效益审计的评价标准是实施中的一个重要问题.在发达国家有公共部门等的资金使用效益衡量指标体系.我国目前还没有较为成熟的东西可供使用.我们在调查中发现经济效益审计开展有难度,缺乏经济效益审计标准也是一个重要方面.例如建造一项工程,既有它的开支是否真实、正确、合理、有效,也有它建成后产生的效益是否合理或者其在社会范围内的效益是否及时、合理、有效.我们在这方面尚无切实可行的东西,其交流也比较欠缺.在没有形成适用的指标体系之前,对这方面的监督工作多少都会有所影响.这是我们应该逐步建立健全的.否则就有可能对效益审计的开展产生极大的阻碍作用.给审计监督的效果造成冲击.

4.缺乏经济效益审计操作模式

2006年修改后的审计法中对财政、财务收支审计、经济责任审计、内部审计甚至于社会审计都有条款专门规定.但是依然对经济效益审计或政府审计中的效益审计没有具体条款的规定,这本身说明经济效益审计理论尚不成熟,缺乏现存操作模式.调查中也发现没有现存操作模式的困难阻碍着效益审计的开展.笔者发现基层审计工作者在审计工作的规范化方面比以前有了巨大的进步,目前正在尝试争取在经济效益审计方面取得突破.可见这是十分值得注意的应该深入研究的专门问题.

通过对经济效益审计问题的深入研究,探讨出适当的对策是推动经济效益审计有效开展的关键.

三、加强经济效益审计的对策

审计法中一直有“审计机关对前款所列财政收支或者财务收支的真实、合法和效益,依法进行审计监督”的规定.今年2月28修订的审计法第一条“为了加强国家的审计监督,维护国家财政经济秩序,提高财政资金使用效益,促进廉政建设,保障国民经济和社会健康发展,根据宪法,制定本法.”开宗明义,四个要点中无一不与经济效益审计挂钩,使国家的审计监督贯穿了经济效益审计.其中专门增加了提高财政资金使用效益,强调实施经济效益审计的重要性.这对有效地实施经济效益审计指出了方向.

为了加强经济效益审计,针对前述问题,应该做好以下几方面工作.

1.正确处理审计工作计划与审计工作实施的关系

审计工作计划应该有所侧重.审计工作与其他工作一样,需要有计划、有步骤地实施.这样才能发挥审计监督的职能作用.审计工作也应该针对上级审计机关的工作布置和本级政府工作安排而在不同时期有所侧重.但是这样的工作安排不应当排除审计工作的综合性实施.

审计工作实施中应当有综合实施的观念.首先,审计工作中应当既讲求完成任务,又要有发挥监督职能的意识.即在完成主要任务的同时,兼顾充分发挥审计监督职能.即完成审计任务中应该进而思考审计监督到位了吗?使审计监督尽到职责.其次,应当以民间审计的风险导向审计理论为借鉴,分析被审事项可能存在的情况,在效益方面的情况也不能忽视,避免审计线索被机械地割裂.再次,实现审计工作的高效率应当作为审计工作的基本目标之一.整体地组织,高效地实施审计工作,可以有效地实现审计监督的职能作用.

可见,审计计划有侧重,审计工作强调高效率,审计实施综合化,将能够正确处理审计工作计划与审计工作实施的关系,为经济效益审计的有效实施打开通道.

2.根据审计工作规律组织审计工作

审计是不同于财政、税务等经济监督的经济再监督,具有更加综合的性质.审计监督的深度和广度是审计监督到位的关键.这关系到建立和谐社会,实现可持续发展的大局.根据审计监督本身就是综合性的再监督的性质,将各种审计综合起来实施,实现遵循以查什么的分析为龙头,具体查实帐目为基干,分析存在问题为进一步导向,评价被审对象业绩为目的等的基本审计规律,去合理地组织、综合地实施审计工作,可以极大地提高经济效益方面审计监督的范围.可以肯定地说,如果在财政财务审计工作中适当向经济效益审计延伸,经济效益审计的普及就基本形成了.

许多审计工作任务也需要通过经济效益审计去深化.比如审计工作中的基本建设投资审计、经济责任审计等,如果审计工作停止于财务审计上,那么这样的审计也是不完整的,对被审单位的评价也是有欠缺的.如果审计检查从财务再适当深入到效益,则基本建设支出合规、合法与合理、有效的全面评价才会在社会上产生促进作用,对经济责任的履行具有更加有力的促进作用.因此,许多审计工作需要将其监督内容从对财政财务的监督深入到对效益的监督方面.

3.推进经济效益审计与做好基础工作并重

提高经济效益审计在整个审计工作中的比例是有必要的.我们还主张这是深化审计监督的基本任务.也即开展经济效益审计不仅仅是做一项审计工作的问题,做好这项工作还是加强审计监督的重要组成部分.

做好经济效益审计工作,经济效益审计的标准建设是当务之急.进行经济效益审计中,有关业务效用等标准难于取得,没有业务方面的效用标准,审计标准就存在巨大的缺口.政府审计涉及工程效益牵涉面广,审计标准更是缺乏.如治理环境工程的效益,既涉及工程建造的经济效益既投入产出比,也涉及工程发挥效用的问题.在工程发挥效用方面,既涉及治理前的测量,也涉及治理后的测量.在没有现成经济效益审计标准的情况下,进行系统的经济效益审计标准建设十分有必要.同时,在当前情况下,为了推动各地的效益审计,可以采用公布于众,与其他地区有关该类工程进行横向对比的办法尝试解决.每进行一项审计工作就前进一步.将已经评价的审计效果进行横向交流,可以取得逐步完善审计标准的功效.这在计算机网络发达的今天,交流已经不再是难事,应该说效率还很高.而每次审计探索中,我们针对审计项目采用的部分标准的使用如环境治理前后的及时观测、治理工程的投入、工程性质与规模、不同工程解决的问题的计量、评价等,可以逐步积累、比较、充实、完善.公示与比较可以促进政务更加有效.这也是在没有形成全面指标体系之前的积累与建设过程.这样将推进经济效益审计与做好基础工作并重,既可以使审计监督工作在逐步完善中及时展开,避免可能的放松审计监督给事业造成危害,也为审计工作走上更好的发展阶段创造条件.

积极努力建设经济效益审计的审计操作模式.通过开展工作,公示情况,比较效益的方式,可以逐步完善经济效益审计工作步骤.公众对审计工作成绩的认可之时,就是经济效益审计操作模式成熟之时.在这之前,笔者认为可以财政财务审计的基本操作为基础,进行适当的尝试.比如政府拟定实施某治理环境工程,就可立即启动为经济效益审计的观测工作,责成勘探设计部门必须报资料给有关审计机构.工程实施完成报送政府审计进行工程的基本建设投资审计时,首先分析查什么,进而具体查实帐目.再则分析存在情况并跨地区请工程专家观测、分析、鉴定工程效果并提供该专家所在地区同类项目资料,最后审计机关评价被审对象业绩,网上公布评审结果.

至于企业单位的经济效益审计标准与程序,比政府审计简单.此不赘述.

4.提高审计人员素质

政府审计中审计人员如何适应开展经济效益审计是个基本问题.政府审计人员长期主要从事财政财务审计及经济责任审计,缺乏进行效益审计的经验.至于深入到进行有关业务审计和管理审计更加缺乏技术与知识储备.这一方面需要审计人员自身加强学习,提高业务水平.另一方面需要组织系统的培训,有针对性地提高审计队伍的业务能力.此外,要认识到进行经济再监督的审计机关与其他政府机关等有较大区别,应该有针对性地引进人才,满足开展审计工作特别是经济效益审计工作的基本需要,禁止非国民教育的非专业人士进入审计机关.如果不从源头上把好审计人员的质量关,提高审计人员从事经济效益审计的能力就是一句空话,将从根本上影响经济效益审计的有效实施.此外,还应将针对项目引进智力也应纳入工作轨道,及早建立专家信息库,建立引智工程的制度化运行机制.

企业经济效益审计因为在本企业范围内开展,审计人员熟悉经营业务与管理工作,所需专业人事还可以就近方便地解决,因人员因素而产生影响经济效益审计工作开展的情况较少.此不赘述.

四、结论

综上所述,经济效益审计是审计组织对被审对象有关经济效益方面的情况所实施的审计监督.通过理顺审计理念,大力加强推行经济效益审计的基础建设.通过公示与比较等交流促进经济效益审计的开展.将提高审计人员素质与建立专家信息库,建立引智工程的制度化运行机制结合.在财政财务审计工作中适当向经济效益审计延伸,对各项审计工作通过经济效益审计去深化,经济效益审计工作在综合性实施中将会得到很好的发展.