单位负责人离任审计

[摘 要]单位负责人离任审计是计划经济向市场经济过渡中逐步发展起来的一种特殊审计种类,具有确认或解除单位负责人的经济责任、考察干部、教育保护干部等意义,在现实生活中运用较为普遍.但离任审计在实施过程中也存在着诸多问题,难以发挥其应有的作用,本文针对审计实施过程中存在的问题,提出审计在机制、体制、制度与方法等方面的创新理念.

[关 键 词]审计问题创新

一、单位负责人离任审计

单位负责人离任审计是经济责任审计发展的初始阶段,而经济责任审计是在我国计划经济体制基础上产生,在计划经济向市场经济过渡过程中逐步发展的一种特殊审计种类.经济责任审计经历了单位负责人离任审计、承包经营责任审计、任期经济责任审计三个审计阶段.自1985年4月以来,部分省市率先开展了单位负责人离任审计的实践探索.国务院和审计署先后发布的《全民所有制企业厂长工作条例》、《关于审计工作的暂行规定》、《关于开展厂长离任经济责任审计几个问题的通知》等一系列文件的下达,为实施单位负责人离任审计提供了法规依据.

经过长期的审计实践,审计界对单位负责人离任审计作出了以下定义,“单位负责人离任审计是指企业单位负责人任职期满离任时,由企业单位主管机关（会同组织部门）提出申请,由国家审计机关或国家审计机关委托企业单位主管部门审计机构,对企业单位负责人任职期间企业单位财务收支是否合法、盈亏是否真实、经济效益是否达到目标,国家集体财产有无损失浪费等进行核查,以确定单位负责人任职期间各项经济责任履行情况的一种审计工作.”

从上述我们可以看出企业单位负责人离任审计能够确认或解除单位负责人的经济责任,是监督干部的有效形式,是考察了解干部、教育保护干部的重要手段,也是纯洁干部队伍,规范干部行政、经济行为的主要途径,同时作为经济责任审计初级阶段的离任审计的产生是我国审计制度创新的结果,真正体现了中国特色；审计对象也由原来的组织责任变为对领导干部或主要负责人的个人履职行为；由原来的对“事”不对“人”变为既对“事”也对“人”.避免了以前出现的“领导生病,群众吃药”、“个人犯罪,组织受罚”的奇怪现象,促使领导干部尽职尽责,自觉维护国家和集体利益,严格遵守国家财经法规,规范管理,科学决策,勤政廉政,从而反映出审计工作的影响力.

离任审计中的责任是基于权利义务关系而派生的对拥有权利者应尽义务履行程度的一种客观表述.也就是权利人因行使权力行为时,在经济上应承担的义务.确认责任时把握三个原则即权利责任对等、经济行政责任结合和针对性.单位负责人离任审计的责任主要是经济责任,经济责任审计的内容一般包括财务责任、管理责任和法纪责任.离任审计还应该界定任期责任与前任责任、直接责任与间接责任、主观责任与客观责任、主要领导责任与重要领导责任、集体责任与个人责任.在具体的审计工作中,应注意区分主要领导责任和重要领导责任,即对领导干部直接主管的工作,由于不负责任,不履行或不正确履行职责,对造成的损失负直接领导责任的,应以主要领导责任对其进行追究；对协助他人分管的工作或参与决定的工作,由于不履行或不正确履行职责,对造成的损失负次要领导责任的,应以重要领导责任对其进行追究；还应注意区分集体责任与个人责任,即由领导班子集体研究决定的事项出现问题,追究集体责任,同时必须追究领导班子正职的责任.如某一投资项目因决策失误造成了损失,在追究责任时,法人代表强调经过了领导班子集体的研究决定,那么就应看该项目是否经过可行性研究论证.若决策前未进行认真的考察论证,尽管研究决策时班子内大多数成员表示赞成,但仍要追究法定代表人的责任.对违反集中制原则,由领导班子正职或其他成员个人决定的事项,应由个人承担经济责任.

离任审计的经济责任界定,在现实工作中既不要扩大,也不要缩小,要正确界定责任范围,对不属于审计范围事项、非审计事项、未涉及的具体事项、证据不足的事项和性质不明或政策法规不明确的事项等,可不适宜作审计评价.

二、实施离任审计中存在的问题

单位负责人即厂长（经理）离任审计虽然在1985--1987年盛行,但由于在现实社会中仍然有一定的促进作用,所以一直适用至今,且由原来的对国有企业厂长（经理）离任审计延伸到对事业单位负责人离任审计以至到对地方政府县级以下行政领导人如镇长、村长等的离任审计,而且审计的内涵和外延都在不断地扩大,原来的厂长（经理）离任审计现在也习惯地称为单位负责人离任审计.

单位负责人离任审计虽然起一定作用但也有一定的局限性.主要表现在三个方面：第一,在制度规范上应在离任前审计,但在实际执行时,由于现行人事工作的特殊性,通常安排离任在前,审计在后.而离任审计是一个十分复杂的操作过程,不仅需要充裕的时间,而且需要配置相当的人力资源.由于干部的罢免、审计、任命的时间差很短,或未审先任,或审计同步,导致时间仓促.且目前审计力量普遍偏小,审计的重点范围和内容又要求审计有深度和力度,而领导干部一般任职期限都较长,单位会计资料繁多,问题复杂且财务人员更换频繁,导致对离任干部的经济责任审计失之于粗,失之于宽.既使离任审计中发现问题,离任者认为自己已经卸任,即便对查出的问题负有责任,但已无权处理或处理问题力不从心；而接任者对处理离任者遗留下来的问题的处理积极性也不高.所以这种终结式的审计方式导致审计的预警功能较差,影响对领导干部经济责任的认定和追究.第二,体制不顺畅,“走过场”问题也比较突出.审计工作的灵魂是审计的独立性,但现行的政府审计在上级审计机关和地方政府双重领导体制下,各级审计机关的人财物均有地方控,实质上政府审计部门只是地方政府的一个内部审计部门.在这种体制下,一些审计干部屈从于行政官员的权威,淡忘了自己的良心和职业道德.个别审计人员还受人际关系和不良风气的影响,以原则作交易,审计结论不符实际,为离任者“遮风挡雨”.此类“走过场”的离任审计带来了极坏影响和危害,造成审计工作深入难、取证难,在一定程度上丧失了监督功能.第三,“下审一级”制度不能有效贯彻.在离任审计过程中,由于经济责任审计自身的特点,一般有上级审计部门或人员对下一级离任者实施审计.但在实际审计中因审计人员有限等原因往往不能实现“下审一级”,审计的独立性大受限制,审计的结论也就缺乏可信性,其“下审一级”原则也难以实现.

三、审计创新

由于各单位经济情况千差万别,离任审计实践经验不足,在体制、机制、制度、方法等方面,还有许多规律性的东西未能被完全认识和准确把握,致使目前存在上述问题,亟待改革和完善,笔者认为应从以下几个方面开展审计创新.

1.审计机制创新,提高办事效能

提高工作效率,提高办事效能是我们所提倡的工作准则.提高离任审计工作效能的前提是要有科学合理的工作机制,也就是通过相关权利的合理分割,建立权力的制衡和约束机制,防止权力滥用,克服权力异化,使权力的运作符合党和人民群众的根本利益.这些客观上要求各级党政机关必须统筹协调好各有关部门,使离任审计形成整体合力,发挥其应有的作用.

首先,各级党政主要领导应进一步统一思想,切实加强对离任审计的组织领导,提高广大干部认真接受离任审计的主动性和自觉性.其次,组织部门作为干部离任审计的牵头单位,应提前向审计部门提供待审对象名单,合理安排罢免、审计、任命的时间差,为审计部门开展工作创造良好的外部环境,提供强有力的组织保障.再次,纪检监察机关应向审计机关提供被审计对象的有关情况,及时调查处理离任审计移交的有关问题.此外,还要健全领导干部离任审计的报告制度.审计结果报告应同时抄送本级和上级党政有关部门,上级领导机关应区别问题的不同性质,采取相应的查处措施.

2.审计体制创新,实行全面垂直监督

现代监督理论与实践经验证明,在各种监督制约体制中,最有力、最有效、最权威的是自上而下的垂直监督,其他监督是否奏效,都取决于垂直监督机制是否健全强化.国家审计的本质是监督,而监督的效能也同样取决于领导体制上的突破与创新.党的十六大从深化政治体制改革,强化对权力的监督与制约的高度,赋予了审计机关更重要的职责.为此,建议国家审计的领导体制应由现行的双重领导体制尽快向相对垂直的领导体制（即实行人财物省以下垂直领导）转变；离任审计的重点也应向全面评价其是否规范地依法行政、有无重大决策失误造成严重损失浪费、有无因搞“政绩、形象工程”等而造成本级政府或本单位严重负债、有无重大违法违纪问题、有无重大责任事故等方面转变.

3.审计制度创新,建立有效的审计制度

制度创新建设很重要的部分是审计理论和法律法规创新.随着社会的发展和改革的深入,审计的地位和作用也不断地提高,现行审计法律法规有些已经跟不上时怎么发表展步伐.加强对权力的监督制约,也需要国家的审计法律法规与时俱进,不断地进行适应性调整.除在审计领导体制改革上提供法律支持以外,还应对离任审计工作统筹进行依法规范,由单纯的合法性审计向合法性审计与效益审计兼顾转变；由单纯的低层次财务收支审计向高层次的客观评价领导干部的经济责任转变,并从领导体制、管理机制和实施程序等方面,为离任审计提供适应性较强的法律保障.

4.审计方法创新,采用有效的审计方法

第一,要强化离任审计工作的“阳光操作”.在干部离任审计过程中,要通过召开座谈会、通报会、个别访问等形式,广泛发动群众,拓展取证渠道；充分利用内审成果和理财、政务公开、财务公开等有关资料,深化离任审计重点,建立并完善审计结果公示制；要重视群众质疑,对群众提出的疑点,应深入调查,辨明真伪,不留盲区.

第二,要关口前移,将任前审计、任中审计和离任审计有效结合.通过任前审计从源头上净化我们的干部队伍；通过任中审计,较好地解决单纯离任审计存在的“马后炮”问题,实现监督的连续性,而且任中审计所积累的审计结论可以直接为离任审计所应用.将此三者有机结合起来,可有效整合审计资源,降低审计的成本.

第三,要认真落实党风廉政建设责任制.对群众反映强烈的重点单位和重点人员,应该推行下审一级和异地交流审计制度,使审计摆脱地方保护和人情干扰,维护离任审计的客观性、真实性和权威性.

最后,要自上而下强化离任审计的层级监管,健全完善首审负责制和误审追究制,特别要加强对审计结果的监督,对有争议的审计结论要组织复审.

此外在审计过程中还要灵活应用“下审一级”的原则：对于本级单位中层干部的岗位轮换及调往系统外的离任人员的审计,可由本单位行政长官指定,由本级单位的同级审计部门人员组成审计组；对于同级行政长官和准备提拔到本级单位担任领导职务的离任人员,离任审计应采取“下审一级”的原则,由上级单位组织人员开展审计；对于提拔到上级单位担任领导职务的离任人员,可采取没有隶属关系的交叉审计或委托社会审计部门开展离任审计,以保持审计工作的超脱性、独立性和权威性,消除内部审计部门人员的顾虑,提高离任审计评价鉴定的可信度从而对离任者的工作业绩和存在的问题做出全面、客观和公正的评价和鉴定.