财政监督的历史沿革

建国以来,我国的财政监督机构基本上是财政部的监督检查局（以前称”监督监察司”）、专员办和地方财政监督部门构成的.

财政监督的发展大致经历了三个阶段.一是计划经济时期,财政监督主要是监管国有企业,主要目的是查补收入,主要方式是以查账为主.二是1994年分税制改革后,与地方财政分配关系发生了变化,财政收入占财政收入的比重快速提高,财政支出的监督成为重点,专项检查为主要方式.三是1998年随着公共财政体系的建立,部门预算、政府采购和国库集中支付等财政改革逐步推进,财政监督形成了“收支并举、监管并重”的工作格局.在实际工作中,专职的财政监督机构主要是对财政运行结果进行监督,财政部的各业务管理司在财政管理过程中,也在从事财政控制和监督,主要是从决策和过程进行监督.

从财政监督的发展历史上看,专职财政监督机构不管是对企业的监督还是对财政收支情况的监督,基本上是以对外监督为主.1999年财政部开始建立内部监督检查制度,对财政部内部各职能机构的财务管理、预算执行等情况进行监督,2000年监督局设立了内审处,财政监督才开始了由传统的对外监督向对内监督转变,但对内监督的力度和得到重视的程度还远远不够.

新中国成立后,受计划经济管理体制的影响,我国没有设立独立的审计机构,其职能是在财政部的财政检查司（后改为“财政监察司”）,1958年该机构被撤销,1978年又重新恢复.随着我国由计划经济向市场经济过渡的需要,1983年国家设立审计署,财政部的监督机构连同财政监察业务工作一并移交给了审计署（1986年财政部重新恢复设立了监督监察司）.1995年国家出台了《审计法》,明确规定了审计部门的职责是对国务院各部门和地方各级人民政府及其各部门的财政收支,国有金融机构和企业事业组织的财务收支进行审计监督.从审计的职责上看,对政府收支审计、对国有金融机构和国有企业事业单位的财务审计和目前财政监督的职责存在重复.

我国审计机构设置同很多国家不同,它是国务院的政府组成部门（国外的审计机构多数不是政府的组成部门,履行对政府的监督职能）,特别是随着我国审计监督体系不断健全,审计范围和社会影响力不断提高,财政监督和审计监督职能重复问题表现得越来越严重,矛盾越来越突出,成为每一次国务院机构改革都要讨论的重要议题.这个问题如不从体制上加以研究和解决,以后的矛盾还将继续存在.

存在上述矛盾的主要原因是：一是由于财政监督的历史沿革形成的监督惯性,在审计署成立后,没有重新调整财政监督的工作思路,导致财政监督始终存在定位模糊的问题；二是随着财政改革不断深化,财政监督的职能也应该重新进行调整.

关于财政监督的职能定位问题,财政部的多位领导也多次提出了明确的指导意见,2003年,财政部领导明确提出监督检查局和专员办在认真履行财政监督检查职能的基础上,要使财政监督和业务司的管理工作融为一体,使专员办逐步参与业务司的管理工作,这将是财政监督工作新的发展方向.

2004年,时任财政部副部长楼继伟提出专员办要加强对二级预算单位部门预算的审核,改变专员办过多依赖各业务司临时布置安排工作的现状,专员办通过履行制度化规定的工作职责,还可以对各业务司的工作实施有效的监督.

2004年,时任财政部纪检组长金莲淑提出通过调整和完善专员办的业务工作机制,把财政监督和专员办作为一个环节、一个组成部分,设计到财政运行之中、根植到财政管理当中,促进专员办的长远稳定发展.原财政部纪检组长贺邦靖也多次提出财政监督要做到“三个贯穿”,要融入财政的中心工作之中.财政部纪检组长刘建华分管监督局和专员办的工作后,也先后多次召开专题会议专门研究财政监督顶层设计,并且出台了关于加强财政监督工作的12条意见,明确了加强和改进财政监督工作的目标和任务,强调要进一步发挥专员办的作用,把专员办作为业务司局在地方的财政监督工作的第一选择和主要依托,要不断强化预算监督,不断提升综合财政监管的水平和质量.

在财政部领导的重视下,近年来,财政监督和专员办的工作职能有了一定的调整和转变,但基本上还是以检查为主,没有真正融入到财政管理之中.主要原因是不管是社会上还是财政部内部,始终把专员办定位在一个专职的监督检查机构、并且只是财政部在各地的一个办事机构上,由于定位的原因,导致了很多专员办能够做、应该做的业务工作,财政部业务司都授权给各个部委和地方财政部门,致使专员办不能真正融到财政管理之中,始终处于财政部和财政管理的边缘地带.

（作者为财政部驻甘肃专员办监察专员,标题系编者加）